Державна служба у прецедентному праві Державної ради Франції
Усі розділи
Втручання Бернарда Штірна, президента секції судових спорів, з нагоди Афінської конференції "Державна служба (служби) у Середземномор'ї" 19 та 20 жовтня 2017 року
Державна служба (служби) у Середземномор'ї, колоквіум, організований Середземноморською лабораторією публічного права (реж. Пр. М. Тузей-Дівіна)
Афіни - 19 та 20 жовтня 2017 року
Повідомлення про державну службу у прецедентному праві Державної ради Франції
Бернардом Стірном, президентом судової секції
У побудові французького адміністративного права державна служба займала центральне місце. Ця концепція мала багату та насичену подіями історію, безпосередньо пов’язану зі змінами в суспільстві. Сьогодні це може виглядати застарілим з огляду як на сучасні економічні та соціальні характеристики, так і на європейські перспективи. Насправді це не так: державна служба, сильна в своїй історії, лежить в основі великих суперечок сьогодні.
1/Державна служба, сила історії.
Без сумніву, тут немає необхідності детально прослідковувати історію державної служби у французькому законодавстві. Згадаймо основні етапи: спочатку наріжним каменем адміністративного права державна служба потім пережила кризу, перш ніж пережити справжній ренесанс.
A/Державна служба, наріжний камінь адміністративного права.
З 1870 по 1914 рік адміністративні спори переживали «золотий вік». Державна рада будує свої основи. Освітлений висновками урядових уповноважених, таких як Лаферр'єр, Піша, Тейсізер, Ром'є, Леон Блюм, він відводить державній службі центральне місце в новій будівлі. Згадаймо висновки Ром’є щодо рішення «Тер’єр» від 6 лютого 1903 р .: «все, що стосується організації та функціонування державних служб, є адміністративною операцією, яка за своєю природою входить до сфери адміністративної юрисдикції». У ці перші дні адміністративного права була встановлена повна тотожність між державною службою, публічною особою та публічним правом.
Судова практика узгоджується з доктриною, зокрема Бордоською школою, очолюваною Леоном Дюгі, яка визначає державу як "співпрацю державних служб, організовану та контрольовану правителями". На паризькому юридичному факультеті Гастон Єзе є частиною цього роду.
Але вже вогонь пробиває попіл. Школа державної служби протистоїть школі Тулузи, очолюваною Морісом Оріу, яка в центрі свого мислення ставить державну владу, а не державну службу. Перш за все, потрійна ідентичність базувалася на вузькому полі державної служби. У своєму рішенні Astruc від 7 квітня 1916 р. Державна рада відмовила в якості державного обслуговування театру Єлисейських полів, яким тоді керувало місто Париж. Моріс Оріу поздоровляє його з цим через коментар, який здається іншої епохи, але є показовим для епохи: "Театр є головним недоліком стимулювання уяви, звикання розуму до епохи. Фіктивного і фіктивного життя і піднесення пристрастей любові, які є такими ж небезпечними, як і гра та нестриманість ”. Тому він задоволений тим, що Державна рада "засуджує концепцію, яка полягала б у тому, щоб зробити циркові ігри державною службою, як за часів римського декадансу".
Зі змінами в суспільстві після Першої світової війни таке вузьке розуміння державної служби могло призвести лише до кризи.
Б/Криза державної служби.
Вже 22 січня 1921 року Конфліктний трибунал у своєму рішенні Західноафриканської комерційної компанії визначив поняття промислової та комерційної державної служби, що вимагається великим майбутнім, і, по суті, управляється в умовах приватного права.
Тоді Державна рада постановила в Établissements Vézia від 20 грудня 1935 року та Фонді первинної допомоги та захисту від 13 травня 1938 року, що приватна особа може керувати державною службою, а потім підпадати під адміністративне право.
Час ідеальної єдності давно минув. Державні послуги, якими керують державні організації, можуть регулюватися приватним законодавством. На відміну від приватних осіб, які відповідають за державну службу, перебувають у режимі публічного права. Державна служба вибухнула. Він відродиться.
В/Відродження державної служби.
З 1954 по 1956 рік Державна рада та Tribunal des Conflits дали нове місце державній службі низкою рішень, кілька з яких були винесені у висновках президента Марсо Лонга, який залишився, нагадаємо тут, дуже прив'язаний до свого південного та середземноморського походження, в Екс-ан-Провансі, і який помер минулого року.
Слід визнати, що державна служба вже не є ключовим каменем, пояснювальною концепцією всього адміністративного права. Але це сприяє визначенню ключових понять цього права, державної посадової особи (CE, 4 червня 1954, Affortit et Vingtain), громадських робіт (TC, 28 березня 1955, Effimieff), адміністративних контрактів (CE, 20 квітня 1956, чоловік Бертін і міністр сільського господарства проти консорців Гримуар), суспільне надбання (CE, 19 жовтня 1956, компанія Le Béton). Давайте послухаємо висновки президента Лонга щодо рішення Бертіна: "Ми не можемо дозволити адміністрації доручити приватній особі виконання місії державної служби і одночасно позбавити себе прав та прерогатив, якими вона забезпечує публічно-правовий режим . Тому ми повинні запитати себе, чи, коли об'єктом договору є фактичне виконання державної послуги, цього об'єкта недостатньо, щоб зробити його адміністративним, навіть якщо він не містить непомірних положень загального права ".
Побачивши державну службу, відроджену з її праху, президент Роджер Латурнері зміг визначити її як "законного Лазаря". Потім прецедентна практика уточнила сферу застосування та критерії її визначення.
Велика територія відкрита для державної служби. Таким чином, вони мають характер державної служби, муніципального театру, навіть простих розваг (CE, 12 червня 1959 р., Профспілка операторів кінематографістів Оранії), функціонування казино муніципалітетом (CE, 25 березня 1966, місто Роян), організація змагань спортивними федераціями (CE, 22 листопада 1974, Федерація французьких галузей спортивних виробів). Однак розширення не без обмежень. Незважаючи на те, що Національна лотерея була державною службою (CE, 17 грудня 1948 р., Ангранд), це не так для La Française des Jeux (CE, 27 жовтня 1999 р., Rolin).
Державна служба визначається як діяльність загального інтересу, що здійснюється під контролем адміністрації з прерогативами публічної влади. Проте тест на прерогативи застосовується гнучко. Приватній особі, яка виконує соціальну місію загального інтересу під контролем адміністрації, доручається місія державної служби, навіть за відсутності прерогатив державних органів, коли "з урахуванням загальних інтересів її діяльності, на умовах щодо її створення, організації чи діяльності, покладених на неї зобов'язань, а також заходів, вжитих для перевірки досягнення поставлених перед нею цілей, здається, адміністрація чула, як він доручив таку місію "(CE, 22 лютого 2007 р.), асоціація співробітників закладів для відрегульованих).
Немає сумнівів, що перероблена таким чином державна служба лежить в основі великих суперечок сьогодні.
2/Державна служба, в основі великих суперечок сьогодні.
Три сукупності причин ставлять державну службу в основу поточних дискусій. Державна служба є носієм принципів та цінностей, повага яких необхідна як ніколи раніше. Державна служба знайшла своє місце в європейському просторі. Нарешті, це орієнтир для адаптації та модернізації адміністрацій.
A/Принципи та цінності державної служби.
Традиційні принципи пов'язані з державною службою, яка зберігає всі свої сили, тоді як новіші принципи стверджуються, відповідаючи сьогоднішнім очікуванням.
Принципи рівності, безперервності та адаптації, що довго притаманні державній службі, залишаються першочерговими.
Рівність "керує функціонуванням державних служб" підтверджує рішення Соціального концерту консерваторії від 9 березня 1951 р. Вона має багато аспектів, рівність доступу до державної служби та громадського порядку, рівність перед оподаткуванням та державними зборами, рівність перед сама державна служба. Традиційно принцип рівності еволюціонує одночасно з проблемами компанії. Позитивна дискримінація допускається, коли це необхідно для забезпечення реальної рівності. Таким чином, у рішенні від 29 грудня 1997 року, муніципалітет Женельє, Державна рада судить, що муніципальна музична консерваторія може застосовувати різні реєстраційні внески відповідно до ресурсів сімей, щоб учні мали доступ до них без різниці відповідно до їхніх ресурси батьків. Дві конституційні зміни 8 липня 1999 року, а потім 23 липня 2008 року дозволяють закону сприяти рівному доступу жінок та чоловіків до різних політичних та професійних обов'язків. Рівність приєднується до європейських проблем недискримінації, підтверджених законодавством Союзу, а також договірним законодавством.
Погоджуючись з повагою на право на страйк, безперервність вимагає надання мінімальних послуг, особливо в транспорті або для прийому учнів у школах. Невіддільна від державної служби, вона нав'язує себе незалежно від її форми. Рішенням від 12 квітня 2013 р. Federation Force Ouvrière Energie et Mines Державна рада постановила, що після того, як EDF стає компанією, керівники цієї компанії можуть регулювати право на страйк на атомних електростанціях, зокрема внесок є важливим до державної служби електропостачання.
Більше, ніж будь-коли, на першому плані стоїть принцип адаптації, в той час, коли адміністрації повинні вдосконалити своє управління, модернізувати свої процедури, зменшити свої операційні витрати.
Твердження новіших принципів свідчить про поточні проблеми. Це стосується нейтралітету та секуляризму, запобігання конфлікту інтересів та посилення етики, прийому та поваги громадян.
Нейтралітет і секуляризм мають особливу силу на державній службі. У школі вчителі підпадають під більш суворі зобов'язання, ніж учні. У спірній думці Державної ради від 3 травня 2000 р. Міс Марто нагадує, "що принцип секуляризму заважає їм мати право в рамках державної служби виявляти свої релігійні переконання". Європейський суд з прав людини має подібну прецедентну практику (15 лютого 2001 р., Dahlab проти Швейцарії). Вона також вважає, що заклад охорони здоров'я може відмовити у продовженні контракту соціального працівника, який відмовляється зняти її завісу на роботі (26 листопада 2015 р., Ebrahimian v/France). Навіть якщо на приватноправових працівників можуть також застосовуватися певні обмеження щодо носіння релігійних символів на роботі, як це визнав Суд Європейського Союзу в постановах від 14 березня 2017 року, принцип секуляризму застосовується. державні служби зобов'язань посиленої строгості.
З запобіганням конфлікту інтересів та утвердженням етики державні служби також зазнали змін, які, безумовно, поділяють інші галузі діяльності, але які виражаються в них із більшою гостротою. Про це свідчить прийняття етичних хартій, створення етичних коледжів для забезпечення їх застосування, розширення декларацій про інтереси, а іноді і декларацій про майно.
Краще приймати та поважати громадян також є однією з нових цінностей державної служби. У цьому дусі, Хартія Маріанни стала обов’язковою для всіх державних служб у 2007 році.
Інші події відбуваються в європейському контексті.
B/Європа та державна служба.
Це правда, що європейський простір не виглядає на перший погляд носієм прихильності до державної служби, як це задумано у Франції, таким чином, який не завжди має резонанс в інших країнах. Законодавство Співтовариства вперше наголосило на конкуренції, тоді як Європейська конвенція з прав людини фокусується на правах та захисті особистості. Ні турбота про конкуренцію, ні турбота про цінності прав людини державної служби.
Однак існує подвійний вплив державної служби на Європу та Європи на державну службу.
Зі свого рішення Корбо від 19 травня 1993 р. Та комуни Алмело від 27 квітня 1994 р. Суд Люксембургу надав повний обсяг положенням договорів, що стосуються послуг загального економічного інтересу. Починаючи з Маастрихту та Амстердаму, договори закріплювали цілі економічної та соціальної згуртованості, трансевропейські мережі та послуги загального інтересу. Стаття 36 Хартії основних прав Європейського Союзу підкреслює, що послуги загального економічного інтересу посилюють соціальну та територіальну згуртованість Союзу. Поряд із послугами загального економічного інтересу, Комісія визнає не економічні послуги загального інтересу, такі як лікарні, законодавчі схеми соціального забезпечення, навчальні заклади. Він підробив універсальну послугу, "базову послугу, що пропонується всім людям у Союзі за доступними цінами та зі стандартним рівнем якості". Таким чином, за власним словом, законодавство Союзу створює поле для проблем державної служби, які також можна знайти у звичайному законодавстві, через позитивні зобов'язання, які Суд покладає на держави, зокрема щодо найбільш неміцних людей.
І навпаки, європейські рамки сприяють розвитку державних послуг. Монополії стираються, слід розрізняти оператора та регулятора, тарифи поступово звільняються. Права агентів посилюються, зокрема, щоб уникнути дискримінації за статтю чи віком. Тим не менше, зобов'язання продовжують покладатися на компанії, навіть приватизовані, коли вони роблять внесок у державну службу, будь то в аудіовізуальному секторі, телекомунікаціях або енергетиці.
Європа та державна служба нарешті об’єдналися на користь кожному. Державна служба зміцнює європейську згуртованість. Незважаючи на те, що вона допомагає державній службі розвиватися, Європа також відкриває більш широке поле та нові перспективи. Таким чином вона приєднується до руху за реформування держави.
В/Державна служба та державна реформа
Для забезпечення необхідного розвитку адміністрацій державна служба є законним та ефективним важелем.
По-перше, це допомагає відповісти на запитання про сферу громадських дій. Суверенні державні служби, оборона, юстиція, дипломатія користуються попитом як ніколи. Згуртованість суспільства базується на державних послугах, освіті, культурі, охороні здоров’я, солідарності, транспорті. Його майбутнє залежить від довгострокових громадських дій у галузі досліджень, охорони навколишнього середовища та регулювання Інтернету. У своїй Білій книзі про майбутнє державної служби, опублікованій у 2008 році, Жан-Людовик Сілікані зазначив, що "державні служби у Франції становлять фундаментальний стовп національного пакту".
Державна служба також є носієм інноваційних можливостей. У 1989 році прем'єр-міністр Мішель Рокар підписав циркуляр про відновлення державної служби. У 1996 році президент Денуа де Сен-Марк написав доповідь на тему «державна служба, державні послуги, занепад чи оновлення?», Яка вимагає кращого розмежування місії державної служби, яку слід виконати, та певних характеристик «французької державна служба ", яка повинна розвиватися, зокрема монополія великих національних державних установ, агенти яких користуються особливим статусом.
Ці роздуми та натхнення слід продовжувати. Слід визначити належне місце державних послуг з урахуванням гри на ринку, приватної ініціативи та індивідуального створення. Слід шукати нових взаємодоповнювачів через делегації державної служби, контракти про партнерство, відкритість для спонсорства. Поряд із традиційними засобами, регулюванням, санкціонуванням, санкціями, діяльність державних служб повинна бути спрямована на посилення регулювання, гнучкості, децентралізації та оцінки. Визнаючи рішеннями від 21 березня 2016 року, компанія Fairvesta international та компанія Numericable, сферу застосування гнучкого законодавства, введеного в дію контролюючими органами, Державна рада допомагає визначити рамки такого руху. У нещодавно опублікованій книзі під назвою «Уряд громадян» (PUF 2017) Ян Коатанлем цитує фразу американського генерала МакКрістала, для якого модернізація армії вимагає «очей, рук, це» тобто, знаючи, як делегувати та децентралізувати, зберігаючи огляд ». Роздуми можуть бути застосовані до всіх державних служб.
На завершення я не можу вдячний організаторам цього колоквіуму, які пропонують нам найбільш сприятливу основу для того, щоб ми разом поставили питання серед держав Середземномор'я щодо державної служби. Ми ділимось досвідом та цінностями, з яких походить державна служба. Афіни запрошують більше, ніж будь-яке інше місце, щоб поєднати визнання довгої історії та відкритість до потреб мінливого світу. Згадаймо Фернана Броделя, який пояснив, що "Внутрішнє море занурене в історичні воскресіння, телесюжети, вогні, які надходять до нього із очевидно мертвих світів і які, проте, все ще живі".