Наслідки парламентського контролю
1 In cauda venenum. В кінці серії внесків щодо парламентського контролю вирішується питання про його наслідки - ризикувати вирішенням теми, яка може засмутити: чи справді парламентський контроль насправді дає ефект? Поставити це питання вже означає припустити, що відповідь не очевидна, що вона не може бути цілком позитивною - і, здається, причина широко зрозуміла щодо Франції, якщо вірити діагнозу. звіт комітету Балладура у 2007 році (до цього ми ще повернемося). У будь-якому випадку, питання все ще є законним. Ще краще: питання наслідків парламентського контролю, очевидно, повинно бути поставлене у всіх ліберальних представницьких демократіях, оскільки принцип, згідно з яким влада влади має бути обмеженим, а отже, і контрольованим, їм властивий. Це один із аспектів їхнього власного генія: відповідальність тих, хто має владу, є умовою їхньої легітимності. І недостатньо просто затвердити принцип (це роблять усі конституційні порядки), ми повинні перевірити реальність.
2Однак ми повинні спочатку заявити, що це питання, яке ... неможливо відповісти точно і синтетично! Щоб мати змогу наблизитись до неї, навіть хоча б приблизно, вимагатиме загального вивчення практики у всіх сферах політики, що панує у всіх ліберальних демократіях. Однак дуже не вистачає скрупульозних досліджень на цю тему, особливо французькою мовою, оскільки політична наука у Франції протягом останніх тридцяти років або близько того повністю відмовилася від цього типу питань, і юристи, як правило, не хочуть наполягати Поглиблене дослідження їх ефективності правових норм та інструментів [1]. Але, у будь-якому випадку, для жорсткого вимірювання наслідків парламентського контролю потрібно більше, ніж згадування кількох прикладів, які, в кращому випадку, можуть бути значними, але не обов’язково суворо відображатимуть всю ситуацію для Франції ніж для інших основних ліберальних демократій.
3 Для французької справи цей брак дуже точних засобів вимірювання може частково компенсуватися зближенням висновків, зроблених акторами та ліцензованими спостерігачами громадського життя. Список звинувачень щодо слабкості французького парламенту - і, зокрема, його функції контролю - довгий, і критики ні на хвилину не слабшали, про що свідчать відомі праці Андре Шандернагара, П'єра Бірнбаума, Френсіса Хамона та Мішель Тропер, Жан-Мішель Белоргай, Поль Квілес [2] та багато інших ...
4Підписавшись на довгу низку реформаторських пропозицій, комітет Балладура не пропонував "посилити ефективність парламентського контролю" (заголовок третього абзацу глави ii), конкретно зазначивши, що "особливість Франції наполягає на тому, що там, де закордонні парламенти озброївшись інструментами контролю, що відповідають потребам корисної критики дій уряду та його адміністрації, наші не змогли повністю використати свої засоби, хоч і численні, які є в його розпорядженні у сферах оцінка державної політики та ефективний контроль адміністрацій. На основі цього спостереження […] Комітет поставив за мету визначити шляхи та засоби парламентського контролю, гідні сучасної демократії […] [3] ".
Таким чином, ми говорили про причину, яку Франція чітко розуміє, і не зовсім точно, що цього не можна сказати (якщо не, то в кращому випадку, з декількома нюансами) сусідніх демократій, таких як, проте, у вищезгаданому звіті йдеться: явище панування урядів та адміністрації, мабуть, було занадто загальним і переважним з ХХ століття, щоб не було інакше. Жоден з відомих нам іноземних спостерігачів не буде сміливо стверджувати, що парламентський контроль є настільки ефективним у його країні, що його не потрібно вдосконалювати.
6Але нам здається, що проблема криється в іншому: чи правильно сформульовано питання про наслідки парламентського контролю? За яких умов слід оцінювати це питання? Може контроль дійсно виміряти ?
8 Потенційно націленими парламентським контролем є будь-яка установа та будь-яка діяльність держави, будь то сам уряд, адміністрація в широкому розумінні цього поняття (концептуально відмінна, але значною мірою пов’язана з урядом) або, певною мірою, юрисдикції (немає необхідності апріорі виключати їх із питання, навіть якщо через специфіку їх функції вони займають дещо особливе місце).
9 Парламентський контроль, очевидно, здійснюється вже не зовсім так, як на початку сучасного представницького уряду: інтервенціоністи, технічна держава, медіа-демократія як мінімум порушили проведення громадських дій та змінили умови здійснення парламентського контролю. Але є й більше: ми не можемо спробувати оцінити, навіть дуже синтетично, як ми це зробимо тут, наслідки парламентського контролю, не ретельно вказавши проблему, в яку він вписаний структурно. Тут потрібно кілька додаткових спостережень.
10 У ситуаціях концептуальної невизначеності (та інших) доцільно звернутися до великих авторів. Джон Стюарт Мілл - один із тих, хто особливо роздумував над цим питанням у своїх «Міркуваннях про представницький уряд» (1861). Ми знаємо його відому формулу: "Справжній офіс представницької асамблеї - не керувати, він радикально для нього непридатний; але контролювати і контролювати уряд, висвітлювати всі його дії, вимагати їх представлення та обґрунтування, коли ці акти видаються сумнівними, звинувачувати їх, якщо вони докоряють, виганяти з роботи. чоловіки, які складають уряд, якщо вони зловживають своїм службовим становищем або, якщо вони виконують його таким чином, що суперечить прямому волевиявленню нації, і призначають своїх наступників, явно чи фактично [5]. »Ми маємо тут першу точну вказівку на загальний обсяг парламентського контролю, який певною мірою може бути використаний для сучасної ситуації.
12 Навпаки, Франція, починаючи з 1789 р., Давно підтримує надмірно активні збори, маючи сильну схильність до безпосереднього втручання в адміністрацію - навіть якщо вони одночасно культивують культ риторики. Більш радикальним є той факт, що, виходячи з різних приміщень і перш за все з різних інституційних умов, Конгрес Сполучених Штатів, шведський Риксдаг до 1917 року та Рейхстаг Німеччини до 1918 року, наголошуючи на ретельності роботи парламенту, особливо через потужні комітети, або були самими втіленнями "робочого парламенту". Після 1958 р. Було докладено значних зусиль для приведення французького парламенту в цьому відношенні до концепції британського типу [8], з тим суттєвою відмінністю, що виконавча влада більше не походила виключно і безпосередньо від нього.
13Зрештою, парламентський характер виконавчої влади просунувся до парламенту, що говорить, тоді як робочий парламент підтримував логіку автономії, притаманну позапарламентським виконавчим системам. Але країни з тривалим позапарламентським етапом (зокрема, Німеччина, Швеція, Данія) продовжували свою традицію, незважаючи на появу відповідального уряду.
Сьогодні, без сумніву, розбіжність стирається, і кожен парламент узгоджує у різних пропорціях роботу та мову. Фактом залишається той факт, що відмінності як в інституційних рамках (коротше: тип урядової системи), так і в національних традиціях поєднуються, ставлячи питання парламентського контролю в суттєво інакше, ніж те, що ми очікуємо і що він може дати.
По суті, це означає, що традиція діючого парламенту створювала основу для збереження ілюзії, що ретельний контроль зборами є практичним. І навпаки, традиція виступу в парламенті схильна розглядати контроль у конкретному світлі публічної критики, яка є досить загальною і має державну мету.
14 Здійснення парламентського контролю, таким чином, невіддільне від структурних, правових та політичних умов, в яких функціонують представницькі збори: воно помітно відрізняється від того, що стало називатися президентським та парламентським режимами, не забуваючи про швейцарський режисерський режим. На додаток до того, що інструменти контролю частково відрізняються, їх призначення та умови їх використання також частково різні: у парламентському режимі інструменти теоретично можуть піти далі ("скинути" або, принаймні, змусити їх до відставки уряду чи міністра, а іноді навіть у деяких республіках звільнити главу держави), ніж у президентському режимі (імпічмент [9] залишився настільки винятковим, що навряд чи втручається як поточний контроль над зброєю).
Це пояснює, чому „парламентські парламенти” функціонують на практиці відповідно до загально суворої дуальності більшості та опозиції [12]. І з цієї внутрішньої структури випливає, що парламент насправді вже не виглядає однорідною установою, незалежною від виконавчої влади (в принципі, більшість виконує переважно допоміжну функцію - і контроль, який вона, можливо, захоче здійснювати, зазвичай закріплюється стосовно цієї підтримки -, хоча опозиція виконує, перш за все, функцію публічної критики - саме одного з аспектів контролю, - але який лише у виняткових випадках може призвести до санкцій, оскільки вона в принципі меншість).
І навпаки, законодавчі органи в позапарламентських системах здебільшого зберегли свою ефективну автономію: не змушені виконувати функцію постійної легітимації виконавчої влади, вони структурно не пов’язані з нею і не апріорі об’єднані. Ми розуміємо, що за цих умов динаміка контролю природно сприяє, і конгрес як інституція, як правило, більш вільний здійснювати свій нагляд та критику щодо органу, який є по суті чужим для нього.
18 На підставі переваг попередніх спостережень можна стверджувати, що будь-яка спроба оцінити, навіть грубо, наслідки парламентського контролю, мабуть, мала б користь від розмежування двох різних планів (навіть якщо вони, очевидно, не є водонепроникними): загальної політики напрямки та деталі щоденної політики.
19 Сучасні парламентські асамблеї дійсно мають певний контроль над загальнополітичним напрямком країни. Вони можуть здійснювати це як органічно, тобто шляхом прямого втручання у склад уряду, як способом, який ми можемо назвати функціональним, тобто прагнучи визначити або вплинути на загальну політичну лінію, яку проводить уряд у місце.
20 Як ми знаємо, саме тут різниця між парламентськими системами управління та іншими є найбільш очевидною.
У системі (на жаль), яка називається "президентською" (США та, з деякими варіаціями, іноді помітними, більшість штатів Латинської Америки), обраний народний виконавчий орган, за визначенням, є органічно непарламентським. Різні інституційні елементи сприяють сильній автономії представницького органу та виконавчої влади (несумісність функцій парламентарія та виконавчого агента; відсутність права входу та виступу виконавчих органів у парламенті; в принципі немає права на розпуск). Конгрес США має лише обмежені засоби безпосереднього впливу на склад та утримання президентської влади. Однак, чуже для його створення, воно може виключно взяти на себе відповідальність, знявши його. Однак відомо, що імпічмент на практиці не використовувався як звичайна зброя проти президента США. У Латинській Америці все трохи менш зрозуміло (звільнення президентів, особливо в Бразилії в 1992 році, у Венесуелі в 1993 році, в Перу в 2000 році).
Що стосується інших виконавчих органів, Сенат Сполучених Штатів має повноваження підтверджувати призначення на посаду президента. Цей механізм, безумовно, має стримуючий ефект, тому пропозиції рідко відхиляються, але він, як правило, не використовується, щоб заважати президенту обирати своїх співробітників (те саме стосується призначення суддів до Верховного суду).
23Якщо конгрес американського типу навряд чи може очолити виконавчу владу, його надмірність надає йому взамін велику свободу контролю за роботою адміністрації президента.
24У режимі режисури Швейцарії федеральні радники обираються (причому окремо) Федеральними Зборами, але, завдяки відомій "магічній формулі" розподілу посад, з метою узгодження (тобто тієї, яка надає перевагу, назва консенсусу)., співпраця між великою кількістю партій, ідеологічно досить віддалених одна від одної) [14], що не створює міцної політичної солідарності з парламентаріями. Як результат, як і в умовах президентського режиму, палати зберігають велику свободу в подальшому здійснювати контроль над адміністрацією.
У парламентській системі, коли уряд існує, і навіть якщо він сильно підтримується фіксованою більшістю, парламент в принципі здійснює вторинний напрямний контроль. Без сумніву, як правило, уряд є рушієм загальної політики (основні законодавчі ініціативи, встановлення порядку денного тощо). Але контроль всередині більшості існує, навіть якщо він інтенсивно змінюється залежно від країни. Це важко виміряти, навряд чи видно широкому загалу. Здатність груп більшості (або принаймні їх головних лідерів) впливати на вибір кабінету повністю визначається внутрішніми політичними відносинами з цією більшістю. Хоча керівництво уряду є твердим (у західно-міністерських системах) або навіть авторитарним (у Франції [16]), воно може бути м'якшим у країнах, де більшість базується на коаліції та/або де групи більшості усвідомлюють свою силу ( німецький випадок тут є зразковим). Існує безліч ситуацій, головним чином завдяки національній політико-інституційній культурі.
Усі наглядові заходи, що проводяться парламентарями, не обов'язково впливають на визначення загальної політики та на людей, які її проводять. Сфера галузевої політики та спеціальних заходів, що проводяться виконавчою владою та адміністрацією, величезна, що пропонує широкі можливості для контролю. Підведення підсумків реальності цього вимагало б ретельного розгляду кожної окремої справи. Тут ми можемо лише підкреслити кілька загальних моментів.
29Елементи, згадані вище (різниця між ставленням більшості та опозиції, практика випереджального та регуляторного контролю, місце неформального) застосовуються досить широко до парламентського контролю щодо щоденних та випадкових дій органів державної влади.
Внутрішня логіка парламентських урядових систем різниці між ролями та засобами, пропонованими більшості та опозиції, залишається принципово основною; але можна стверджувати, що поза цими розколами можливі зближення, коли про існування та загальну політичну лінію уряду майже не може бути й мови. Зіткнувшись із звичайною адміністрацією, парламентарі обох сторін можуть знайти спільні інтереси, заступник чи сенатор більшості також може повернути собі певний запас свободи розглядати, контролювати, іноді критикувати адміністративні дії або навіть намагатися змусити їх еволюціонувати.
31Незважаючи на те, що вони представляють собою видимі (хоча і недовговічні) операції, парламентські запити не представляють найбільш репрезентативної частини парламентського контролю. Кількісно їх використання дуже різноманітне (4 комісії у Швейцарії між 1963 і 2009 роками, 37 у Німеччині з 1949 року, близько 67 у Франції). Якісно їх вплив дуже мінливий: слідчі комісії німецького Бундестагу у справах Флік і Ное Хеймат у 1980-х роках призвели до адаптації законодавства про фінансування громадських партій. Однак парламентське розслідування господарських судів Франції у 1998 році не було продовжено. Доброчесність (і зворотна сторона) слідчих комітетів у парламентських системах, безсумнівно, повинна викликати сильну пильність у той час. Але ми можемо сумніватися, що він все ще дуже ефективний.
32З більш «звичної» точки зору, парламентський контроль за останні десятиліття також став більш технічним, зокрема завдяки розробці бюджетного та фінансового контролю або навіть пов’язаному із застосуванням законів (у випадку Франції з дуже відносним станом) [ 18].