Традиції та зміни в адміністрації Тайланду
1 Горда адміністративна традиція Таїланду є продуктом його монархічної системи. Перші «слуги короля», завербовані за часів Сухотайського королівства в 13 столітті, були, як правило, культурними чоловіками із знатних сімей, які робили свою кар'єру, навчаючись їх ремеслам. Саме наприкінці XIX століття були введені певні елементи - зокрема винагорода - сучасного, кодифікованого та раціоналізованого адміністративного апарату, і саме в 1928 році був прийнятий великий закон про державну службу [1]. Створення - в 1932 р. Після державного перевороту - конституційної монархії з парламентською системою мало що вплинуло на статус державних службовців, їх прерогативи та престиж. Але слава про більш-менш прикрашене минуле - одне, а реальність корупційної та бюрократичної операції - інше. Тому реформи слід було розглянути. З 1990-х років заходи щодо підвищення адміністративної відповідальності та ефективності йшли один за одним такими темпами, що майже можна говорити про рутинізацію змін.
2Ми пропонуємо тут розмістити ці зусилля та їх результати в контексті інституційної спадщини державної служби Таїланду. Врахування традицій в аналізі може здійснюватися через різні типи теоретичних "окулярів". Одним з них є історичний інституціоналізм [2], в якому концепція залежності від шляху підкреслює сильну "липкість" інституційних механізмів: як тільки зроблений крок в одному напрямку, стає важко повернутися до стику, де цей напрямок було обрано, щоб розпочати знову в іншому. Іншим способом погляду на нього є більш широке і дифузне поняття "культура", яке пов'язує глибоко вкорінені цінності та норми з певними типами соціальної чи організаційної поведінки. Насправді вивчення адміністративної культури Таїланду дає відповідне розуміння її традиційних режимів роботи [3].
3 Використовуючи ці дві взаємодоповнюючі основи, ми пропонуємо описати процес адміністративної реформи в Таїланді та обмежуючі її фактори.
4 Після згадування характерних історичних особливостей таїландської бюрократії та підведення підсумків адміністративних реформ, здійснених у 1990-х, ми проаналізуємо стратегію, яку застосував Таксін Шинаватра, генеральний директор особистої економічної імперії та двічі переможець, зі своєю партією Thai Rak Thai (TRT)., законодавчі вибори.
6Як багато дослідників аналізували за останні десятиліття, адміністрація в Таїланді є одним з основних вузлів енергетичної системи. На думку Девіда Вілсона, "політика зводиться до конкуренції між бюрократичними кліками за розподіл переваг адміністративної влади" [7]. Зі свого боку, армія відігравала важливу роль в уряді країни між 1932 і 1992 рр.: В середньому кожні три роки, з 1932 по 1973 рр., Щонайменше один путч, а військові часто займали посади. Вирішальні політичні позиції. Загалом, вони "давали державним службовцям велику свободу при виконанні своїх обов'язків (.), Не перевантажуючи їх щоденними розпорядженнями" [8]. Фред Ріггс зазначив, що міністри "більш чутливі до інтересів (.) Своїх посадових осіб", ніж до інтересів соціальних груп тиску; він підрахував, що з 232 міністрів послідовних урядів з 1932 по 1958 рік 184 походили з державної служби [9]. Саме на основі серії спостережень такого роду він розробив свою модель, дуже часто використовувану пізніше, "бюрократичного державного устрою" [10].
10 Протягом першої половини 1990-х років реформаторські ініціативи по суті коренилися на внутрішніх потребах політичної чи бюрократичної влади [22]. Наприклад, процедури призначення чи відсторонення вищих посадових осіб, створення нових адміністрацій або перерозподіл їх повноважень на той час створювали періодичні проблеми через нестабільність урядових коаліцій. Зі свого боку, Комісія з державної служби намагалася розширити сферу своєї компетенції - в ім'я центральної координації, яка повинна гарантувати більшу ефективність - і створила систему централізованого планування людських ресурсів. Як, крім того, інші відомства, він активно імпортував закордонні зразки, зокрема американські (приклад - планування людських ресурсів). Прагнення відновити легітимність та престиж, безумовно, не було чужим для цих зусиль.
11Під час другої половини 90-х років, навпаки, саме вимоги громадянського суспільства та зовнішні потрясіння відігравали спонукальну роль. Перш за все, реформа адміністрації охоплювалась більш загальним попитом на конституційні зміни, який мобілізував до середини десятиліття союз дуже розрізнених груп: бойовиків демократичної справи, модернізуючих технократів, пройнятих управлінськими ідеями, консервативних бюрократів прагнучи відновити традиційні чесноти монархії та престиж чиновників, які знову стали «слугами короля» [23]. Нова Конституція, прийнята в 1997 р., Містила кілька положень, спрямованих на зменшення влади партійних людей та припинення хронічної нестабільності коаліцій та невпинних політичних переговорів. Виконавча влада стала менш тісно залежною від парламенту, і було створено кілька незалежних наглядових органів, включаючи Конституційний суд, Виборчу комісію та Антикорупційну комісію.
12 У вищих ешелонах державної служби технократи під впливом певних ідей, що входять в моду в планетарному масштабі - особливо „Нове державне управління” (НПМ) - виступають за супровід цих конституційних змін адміністративною реформою. Таким чином, у Восьмому плані економічного та соціального розвитку (1997-2001 рр.) Ми знаходимо розділ «Розвиток народного управління», що містить такий уривок: «Державний сектор був і досі обмежений такими факторами, як високоцентралізована структура влади, неефективності та безвідповідальності адміністрації, неміцного застосування закону, відсутності участі населення, аморального та несправедливого використання адміністративної влади і, нарешті, відсутності наступності у розробці та реалізації державної політики, необхідної для реалізації плани розвитку ”[24].
13 Щоб виправити всі ці лиха, документ висунув такі пропозиції: зменшення та реорганізація державної служби; замінити на своїй практиці перевірку та контроль наглядом та сприянням; вдосконалити системи управління; децентралізувати адміністративні повноваження; зробити управління бюджетом більш гнучким. OCSC, Постійна адміністративна група (офіс) Комісії з державної служби, рекомендувала антикорупційні, управлінські та фінансові реформи, що мали той самий «неоуправлінський» смак. Існує ціла низка комісій з адміністративної реформи, дуже широко відкритих для всіх останніх світових ідей щодо державного управління [25] та запозичених у сучасних закордонних моделей.
14Якщо реформаторська динаміка йшла в такому стані, азіатська криза 1997 р. Завдала їй великого удару. Особливо відзначався кричущий провал великих державних економічних адміністрацій, таких як Банк Таїланду, який здобув репутацію економічної сили та технологічної досконалості, набравши найяскравіших елементів суспільства [26]. Тому криза створила клімат, сприятливий для сильної політичної волі до реформ, про що свідчить План реформування управління державним сектором 1999 р. До цього додалося втручання міжнародних фінансових агентств. Умови, які вони встановили для підтримки відновлення економічного стану країни, включали класичні заходи структурного перестроювання: приватизацію, скорочення адміністративного складу та реформування управління. [27] Світовий банк, який надав позику на 400 мільйонів доларів для реформування державного сектору, не пропустив із грошима сильну групу іноземних радників [28].
19 “Стратегічний план” від березня 2003 р. Перелічив низку вже добре відомих намірів: зменшення чисельності та раціоналізація; реструктуризація та реорганізація; бюджетна та фінансова реформа; реформа управління персоналом та зарплатою; “Культура праці, трудові цінності”; комп’ютеризація та створення мереж; заходи, що сприяють участі громадян. Декрет «про належне управління», прийнятий одночасно для супроводу процесу, виклав чотири основні принципи: підзвітність, участь громадськості, інформація та прозорість, моніторинг та оцінка результатів діяльності. Дія, хоч і була твердою, відбувалась лише в певних областях, стратегічно обраних самим Таксіном як найбільш вірогідні, щоб підірвати традиційні центри влади бюрократії [39]. Також безпосередньо атакуючи ці місця влади, реформатори викликали сильний опір серед своїх окупантів. Тому результат процесу був нюансований: багато ініціатив було здійснено лише частково або навіть відмовлено від них. Ось три приклади.
20Це була одна з областей, де експерти Світового банку та інші були найбільш активними в Таїланді після кризи 1997 р. Традиційно бюджетування складалося в основному з торгу над кредитами (l (одиниця переговорів - це бюджетна лінія) між керівниками департаментів ( яких було більше ста) та Бюджетного управління. Проект реформи, який отримав назву "Стрибок семи живоплотів", був спочатку розроблений консультантами [40]. Він запропонував поступово переходити до бюджетування за цілями (тобто, де фактором, що має найбільшу вагу при визначенні асигнувань, що виділяються на дану програму, буде "виробництво", а не його адміністративні витрати.), І це в сім етапів ( "сім перешкод" для стрибка). Нова система також включала б велику кількість автономії управління, але виграли лише ті адміністрації, яким вдалося б подолати сім перешкод. Поки консультанти працювали над планами просування адміністрації через сім перешкод по черзі, департаменти натрапили на першу. Ми повинні були зробити висновок, що підхід був надто амбіційним [41].
22 Бюджетні реформи, таким чином, були спрямовані насамперед на політичний контроль вищого рівня бюджетного процесу. Але ця політизація пішла ще далі, коли Таксін особисто взяв на себе сегмент державного бюджету і виділив його під час передвиборчого туру в 2004 році на кілька ретельно підібраних місцевих проектів [46]. Згідно з його заявами, він не робив нічого, крім "позбавлення від зайвої тяганини", тоді як заступник міністра фінансів наголосив, що всі фінансувані таким чином проекти мають на меті "сприяти розвитку конкурентного потенціалу країни" [47].
23 Протягом декількох років органи, які роздумували про реформу адміністрації, обговорювали питання більш логічного та сучасного перегрупування функцій та діяльності державних адміністрацій. Велика реструктуризація міністерств у жовтні 2002 року, яку зазвичай називають "великим вибухом", оскільки вона була найбільш вражаючою з адміністративних реформ уряду Таксіна, збільшила кількість міністерств з 14 до 20, а кількість департаментів - зі 126 до 143 Уряд та OCSC оголосили, що нових наборів державних службовців для заміщення створених таким чином посад не буде. Тоді передислокація в безпрецедентному масштабі збурила найвищі рівні адміністрації. Цей масовий перерозподіл навряд чи мав помітні наслідки у сфері управління, з іншого боку, він забезпечував засоби винагороди вищих посадових осіб, які найбільш відповідають формі Таксіна [48].
Оскільки повідомлення про це велике потрясіння було ясним: відтепер вищі чиновники повинні були виконувати політичні вимоги виконавчої влади. Багатьом «слугам короля» таблетки було важко проковтнути. Законодавство було розроблено таким чином, щоб уточнити компетенцію міністерств як юридичних осіб та дозволити реорганізацію відомств за рішенням виконавчої влади (а не за законом із королівською печаткою). Також йшла мова про перенесення деяких обов'язків вгору, тобто з директорів на міністрів, щоб зламати обструкціоністську владу прем'єр-міністрів [49].
Ми бачимо, що реформа управління персоналом йшла по тій самій траєкторії, що й інші реформи. Її головним ефектом було зосередження повноважень «захисту» та управління шляхом створення нових систем контролю над дуже високими посадовими особами, які відтепер могли бути безпосередньо покарані або винагороджені відповідно до якості послуг, що надаються уряду на місці. Риторика та інструменти раціонального управління з ентузіазмом розмахувались реформаторами, яких публічно підтримував Таксін; але, коли вони були реалізовані, більшість із цих пропозицій зустріли сильний опір чиновників, яким вдалося їх напоїти без особливих труднощів.
21 вересня 2006 року безкровний військовий переворот різко поклав край уряду Таксіна. Йому передували кілька місяців дедалі більш роздратованих демонстрацій на вулицях Бангкока. Учасники перевороту призупинили дію Конституції 1997 року та проголосили намір призначити нові вибори протягом дванадцяти місяців. За винятком найзахищеніших прихильників Thai Rak Thai, переворот був прийнятий досить добре. Його автори обґрунтовували свій вчинок «зловживанням владою», здійсненим урядом. Одним із найсильніших аргументів, висунутих проти Таксіна, був продаж флагмана його сімейної імперії, телекомунікаційної компанії, іноземній компанії. Насправді операція вимагала декількох дозволів від офіційних регулюючих органів, які надали їх всім. Для опозиції це самовдоволення стало тією соломинкою, яка зламала верблюду спину, оскільки це стосувалось багатьох інших випадків фаворитизму, якими користувалися друзі, родичі та політичні прихильники Таксіна.
31 Адміністративна спадщина Таїланду мала багато особливостей спадщини та міцні традиції формалізму та легалізму. Сузір'я влади та привілеїв, які виявляли це, дозволили бюрократії уповільнити або зменшити послідовні проекти модернізації. Реформи, розпочаті в 1990-х роках, були нерішучими, постійно трималися під контролем бюрократів і часто викрадались на користь бюрократів. За часів уряду Таксіна вони, безперечно, отримали сильний поштовх з боку виконавчої влади, але зараз метою було зосередити всі повноваження щодо прийняття рішень (включаючи особисті послуги) в руках прем'єр-міністра та оточуючих його людей. Більше того, бюрократія не втратила жодного свого культурного капіталу, інституційного авторитету та політичної влади: навіть в умовах сильної та рішучої виконавчої влади вона зберегла засоби для серйозного стримування реформ.
32До того, як Таксін прийшов у бізнес, а також за його уряду, модернізація адміністрації була "колонізована" "глобалізаційним" впливом НПМ, але реальний вплив останнього залишався обмеженим. За риторикою реформатори подбали про те, щоб реально впровадити лише певні інструменти доктрини. Наприклад, навряд чи йшлося про делегування повноважень, що є одним із основ НПМ в інших країнах; і багато заходів, які мають наблизити державне управління до приватних справ - критерії ефективності, вибір, орієнтований на потреби споживачів, аутсорсинг та субпідряд, "споживчі хартії" тощо. - також були задушені. Спільним щодо реально проведених реформ є те, що всі вони працювали над тим, щоб сконцентрувати владу в руках політичної виконавчої влади за рахунок влади та ресурсів бюрократії.
Виявлення політичних мотивів, що працюють у рамках реформ, запроваджених за уряду Таксіна, не означає, що всі реформи, про які йдеться, були фіктивними. Зокрема, дуже ймовірно, що декілька нововведень з точки зору контролю та раціоналізації (бюджетний комітет) будуть застосовані майбутніми режимами, навіть якщо в короткостроковій перспективі путчисти поспішили "очистити" установи від усього, що прийшло. екс-прем'єр-міністра. Тим часом новий режим, який має власні цілі, розпочав новий пакет заходів для моралізації поведінки та викорінення корупції в адміністрації. Таке ставлення, проте, виявляє консервативне бачення реформи: її мета насправді полягає не в підтримці модернізуючої динаміки, яка б надихалася глобалізованими доктринами "нового державного управління", а в тому, щоб наново відкрити певні втрачені чесноти традиції, насправді міфічної, державне управління в тайському стилі [59].