Закон Цезаря
Цього тижня казначейство США оголосить перший раунд нових санкцій відповідно до "Закону Цезаря про захист сирійського населення". Це найширше законодавство на сьогоднішній день у вже задушливій політиці санкцій США, спрямованої на владу Сирії.
У Вашингтоні політики та сирійсько-американські групи привітали закон, який Казначейство прийме цього тижня, як крок до притягнення уряду Асада до відповідальності за злочини. Проте, за відсутності надійних гарантій та набагато більш послідовної загальної політики США, існує занепокоєння тим, що Закон Цезаря завдасть шкоди населенню, яке він прагне захищати, заощаджуючи сам уряд Сирії.
Прийнятий Сенатом у грудні 2019 року закон Цезаря отримав свою назву від перебіжчика сирійської армії, який контрабандою перекинув понад 50 000 фотографій, що свідчать про промислові тортури в сирійських тюрмах. Сирійсько-американські правозахисні організації очолили розробку законопроекту та його внесення до Конгресу в 2016 році. Зрештою, вони змогли отримати підтримку від республіканців та демократів як у палаті, так і в сенаті. Обіцянка законопроекту справді була привабливою: його розробники запропонували посилити економічний тиск на уряд Асада таким чином, щоб санкціонувати військових злочинців, отримувати політичні поступки і врешті-решт сприяти тривалому політичному переходу.
"Вторинні санкції"
Хоча політичні рамки закону Цезаря були чітко визначені, сам закон навряд чи міг бути складнішим. Санкції США проти Сирії накопичувались з 1979 року, і їх кількість різко зросла з початку повстання в Сирії та репресій, що послідували з 2011 року. У цій серії новизна закону Цезаря полягає в масштабах його охоплення. Попередні заходи були спрямовані на поєднання окремих суб'єктів та конкретних секторів і застосовувались майже виключно до сирійських та американських структур.
На відміну від цього, закон Цезаря обіцяє накласти "вторинні санкції" на компанії всіх національностей, які мають справу з суб'єктами, на яких накладаються санкції, у багатьох секторах сирійської економіки, включаючи енергетику та будівництво. Таким чином, законопроект має на меті поглибити ізоляцію Дамаска, відбиваючи інвестиції від будь-якого бізнесу - від Бейруту до Пекіна та Дубая.
До цього часу міжнародна дискусія щодо закону Цезаря - і санкцій ширше - як правило, затьмарювала складність закону, а не враховувала його. Його прихильники справедливо зазначають, що санкції дають політикам важелі, які їм вкрай потрібні, коли у них не так багато. Однак, аргументуючи свою справу, вони, як правило, завищували силу санкцій як політичного інструменту, нехтуючи тим, як вони жорстоко б'ють невинних верств населення.
Ще більше нещастя
Критики пішли до протилежної крайності: у міру погіршення економіки Сирії зростаючий хор спостерігачів - включаючи представників ООН та західних неурядових організацій - засуджував санкції як не лише неефективні, але й негуманні. Але сфера їхньої критики зменшується тим фактом, що, хоча вони припускають, що санкції є основною перешкодою для відновлення Сирії, вони нехтують визнати роль Дамаска в систематичному руйнуванні економіки.
Для простих сирійців Сирії та сусіднього Лівану аналізи є більш тонкими. Ми опитали сирійських економістів, працівників неурядових організацій, дослідників та власників малого бізнесу, які підійшли до питання санкцій не з певністю, а з неоднозначністю та тривогою.
Хоча багато хто вважає, що уряд Асада заслуговує на економічні санкції, вони одночасно попереджають про зростання вартості санкцій проти громадянського суспільства. Хоча жоден із цих співрозмовників не впевнений у впливі закону Цезаря, всі побоюються, що він ще більше затягне зруйновану економіку Сирії, не змінюючи поведінки Асада і навіть не завдаючи справжніх страждань тим, хто зазнає закон. Бізнесмен із Дамаску висловив спільну думку: «Санкції допоможуть перешкодити Сирії досягти будь-якої форми відновлення. Тим часом ті, хто потрапив під санкції, лише збагачуються. "
Насправді, хоча похвала надається тлумаченням закону Цезаря, навряд чи хтось - включаючи політиків - може пояснити, що робитиме закон. Ця неоднозначність частково пов’язана з її широким обсягом, який вимагатиме всебічного контролю та механізмів правозастосування, що значно вищі за ті, що вимагаються для попередніх заходів.
Токсичний ринок
Також виникає питання про те, як саме Закон Цезаря вплине на економіку, вже зруйновану насильством, пограбовану режимом Дамаска та його союзників і задушену раніше існуючими санкціями. Вплив воєнної економіки Сирії є повсюдним і не свідчить про зменшення. Правопорядок залишається відсутнім, оскільки корупція як ніколи розгулюється і руйнує, піддаючи тих, хто наважується вести бізнес там, серйозним ризикам та невизначеній віддачі від своїх інвестицій. Сирійський ринок став настільки токсичним, що більшість іноземних інвесторів та багато сирійців вже відійшли.
Тому справжня сила Закону Цезаря може полягати не в його безпосередньому впливі, ані в його довгострокових наслідках. П'ятирічна умова закону означає, що ці заходи можуть діяти до 2025 року або навіть пізніше. В принципі, президент [США] міг би зупинити санкції раніше, якби Дамаск та його союзники відповідали набору з семи критеріїв. Але кілька вимог - як "Звільнити всіх політичних в'язнів" і "Вжити перевіряються кроки для встановлення суттєвої відповідальності" - настільки нереальні, що роблять цей пункт безглуздим.
Поки він діє, закон Цезаря буде сильно відмовляти всіх потенційних інвесторів, які можуть подумати про повернення на сирійський ринок для здійснення навіть тривіальної економічної діяльності. Це не лише іноземні лідери бізнесу, такі як ліванці та емірати, а й сирійські бізнесмени в діаспорі. "Заможні емігранти не повернуться, доки діють санкції", - сказав той самий бізнесмен із Дамаску. «Усі вони мають ділові інтереси за кордоном, які вони не поставлять під загрозу, інвестуючи в Сирію. "
Вплив буде відчутний далеко за межами стримування окремих компаній. Це буде лунати через звичайних сирійців, які прагнуть керувати своїм життям. Приклад: закон Цезаря націлений на будівельний сектор, що викликало занепокоєння серед організацій, які підтримують відновлення малої інфраструктури, від ремонту пошкоджених водопровідних мереж до відновлення шкіл або житла.
Страх голоду
Можливо, що важливіше, шляхом подальшої ізоляції Сирії Закон Цезаря загрожує продовженням та посиленням краху макроекономічної ситуації в країні. У період з травня по червень 2020 року сирійська валюта втратила більше 50% своєї вартості. Коливання цін були настільки жорстокими, що змусили багатьох торговців закрити магазин, чекаючи стабілізації валюти. Активістка провінції Дамаск підсумовує стан душі в своєму оточенні: «Усі зі страхом чекають стабілізації цін. Люди зневірені. Вони очікують, що ситуація погіршиться і не бачать надії на покращення. "
Тим часом пересічні громадяни, які пережили роки жахливих конфліктів, тепер бояться голоду більше, ніж насильства. Жебрацтво процвітало, як і злочин. Жінка, яка живе в місті Хама, в центральній Сирії, родичка одного з авторів цієї статті, описала невблаганну тривогу з приводу пошуку їжі для своєї сім'ї: “Минулого сезону ми не могли купити жодного яблука. Люди не пам’ятають смаку м’яса. "
Наркотики також зникли з полиць, оскільки падіння сирійського фунта перешкодило імпортерам постачати сировину, необхідну для їх виготовлення. Аспірант з прибережної провінції Латакія описав похмурий досвід відвідування аптеки на початку цього місяця: «Мені було страшно побачити відчайдушні обличчя людей, які переходили від аптеки до аптеки, намагаючись знайти ліки для своїх близьких. Життя людей руйнується. "
Режим залишатиметься в безпеці
Закон Цезаря передбачає винятки, які виключають гуманітарні дії з його сфери дії. Але насправді ніхто не знає, наскільки добре би працювала ця домовленість. Сам термін "гуманітарний" є розмитим, особливо в контексті, коли потреби громадян у плані життя та смерті варіюються від їжі та медичної допомоги до ремонту водопостачання та електроенергії. Крім того, нинішня система, за допомогою якої неурядові організації можуть отримати дозволи для полегшення їх роботи, є частиною непрозорого і в значній мірі бюрократичного процесу, що може призвести до місяців затримки - а іноді навіть відмови.
До цієї ситуації додається форма самоцензури, яка змушує банки та компанії уникати транзакцій, навіть законних, через страх перед санкціями. "Робота в Сирії означає папірці та багато ризиків", сказав інший бізнесмен із Дамаску. "Якщо ви іноземець, навіщо турбуватися? " Це питання вже займає сферу допомоги та приватні компанії. Закон Цезаря лише додасть складності.
Очевидно, що хоча закон Цезаря може лише погіршити гуманітарний кошмар Сирії, його наслідки для режиму залишаються неоднозначними. Його члени вже санкціоновані, але продовжують домінувати у всіх найбільш прибуткових галузях економіки. Більш радикальні заходи не матимуть на них безпосереднього впливу. Навпаки, деякі економісти та бізнесмени попереджають, що закон Цезаря насправді може посилити владу над країною прихильників Асада, додатково підриваючи малий сирійський бізнес, який не має політичних зв'язків, необхідних для виживання в умовах дедалі більш закритої економіки.
Історичного прецеденту не існує
Ця динаміка ставить під сумнів, як цей новий закон може спричинити значні політичні зміни. В приватному порядку американські політики висловлюють надію, що закон Цезаря погіршить страждання країни таким чином, що спричинить розбіжності серед правлячої еліти або посилить російський тиск на Дамаск з метою реформування режиму в надії залучити долари західної допомоги. Але коло лідерів настільки втягнуте в жахливі злочини, що вони не ризикнуть дестабілізувати поточний порядок. Історичного прецеденту - в Сирії, Іраку (до падіння Саддама Хусейна), Ірані чи деінде мало - наводить на думку, що санкції змусять до політичного переходу. Більше того, Москва неодноразово демонструвала свою нездатність отримати значні поступки від свого клієнта в Дамаску. Тому немає переконливих підстав вважати, що ця конфігурація, швидше за все, зміниться найближчим часом.
Відсутність добросовісності
Це не означає, що Закон Цезаря слід якось скасувати або різко скасувати інші санкції. Такого повороту не передбачається; Навіть якби вони були, такі односторонні поступки мали б величезну ціну, оскільки вони політично та економічно зміцнили б Асада та правлячий клан. Навпаки, із законом Цезаря настав час кожному - чи то за, чи проти самого закону - уникнути цієї бінарної дискусії та набагато серйозніше вирішити найкращий спосіб обмеження. Шкідливих наслідків закону.
Першим кроком слід розширити сферу дії винятку з гуманітарних питань і чіткіше визначити, щоб вона включала життєво важливі заходи, окрім надання невідкладної допомоги та медичної допомоги, такі як реабілітація інфраструктури, електрообладнання або ремонт та обладнання шкіл та лікарень. На другому етапі слід впровадити та вдосконалити механізм, який буде збирати, вивчати та реагувати на реакції гуманітарних організацій на вплив Закону Цезаря. Незважаючи на те, що останній крок може здатися здоровим глуздом, він вимагає набагато більше добросовісності та самокритики з боку політиків та набагато конкретніших внесків гуманітарних організацій; чого досі не було.
Зрештою, санкції є головним важелем дії Вашингтона в Сирії. Однак цей інструмент корисний лише в тому випадку, якщо він поєднаний із всебічною, чіткою та реалістичною стратегією. Наразі Вашингтон продовжує висловлюватися щодо чітко визначених і нереальних цілей, починаючи від забезпечення політичного переходу до витіснення іранських сил. Без серйозного перегляду того, чого можна досягти за допомогою цього інструменту, Закон Цезаря про цивільний захист в Сирії був би не більше, ніж політикою економічної ескалації за замовчуванням. Проста вправа, яку заплатять звичайні сирійці.
Керівник секції Сирії в Сінапсі, Бейрут.