Італійська політична система в особі коронавірусу - Actu-Juridique
За межами Альп коронавірус не є нейтральним, коли справа стосується практикованої системи управління. Дуже рано надзвичайний стан було оголошено наприкінці січня минулого року. На благо Президента Ради Міністрів створена нова нормативна система. Якщо останній реагує на похвальну логіку ефективності, це породжує питання про захист прав та свобод особистості
За межами Альп коронавірус не є нейтральним, коли мова йде про систему управління. Дуже рано в кінці січня було оголошено надзвичайний стан, що може також запросити роздуми над ситуацією у Франції. Спочатку перші заходи, вжиті в Італії, підпадали під нормативну базу, визначену Законодавчим декретом № 1 від 2 січня 2018 р., Що містить Кодекс цивільного захисту, та Законом № 833 від 1978 р. Про створення служби. Національне здоров’я (servizio sanitario nazionale). Слід зазначити з самого початку, що законодавчі декрети (decreti legislativi) вимагають закону про делегування 1, і що вони втручаються в сфери та протягом обмеженого періоду.
Цей пристрій було активовано постановою Ради міністрів від 31 січня 2020 року, яка оголосила "надзвичайний стан через ризик для здоров’я, пов’язаний із появою захворювань, спричинених трансмісивними вірусними агентами". Але з розповсюдженням допомоги епідемії голова ради змушений був ще більше зміцнити свою владу у здійсненні влади (I). Станом на 6 квітня 2020 року було прийнято 6 указів-законів, 8 указів президента ради, 14 указів та 25 циркулярів Міністра охорони здоров’я, 6 циркулярів та 1 директива, призначена префектам Міністра внутрішніх справ . 2. Більше того, як зазначає італійська доктрина 3, ця централізація рішень не позбавлена питань, що стосуються захисту основних прав і свобод, а в більш широкому сенсі - конституційного права (II).
Через поширення коронавірусу з 20 та 21 лютого 2020 року були прийняті надзвичайні заходи на іншій правовій основі, ніж Кодекс цивільного захисту, а саме стаття 32 Закону No 833/1978, яка надає Міністру охорони здоров’я повноваження видавати розпорядження з питань гігієни та охорони здоров’я, що стосуються всієї національної території або лише її частини. У рамках італійської регіональної держави, яка відрізняється набагато ширшою формою децентралізації, ніж у французькому випадку, такі прерогативи також визнаються президентом регіональних рад та мерами на відповідних територіях.
Так, 21 лютого таким чином було прийнято дві постанови міністра охорони здоров’я. Перший, за погодженням з президентом Ломбардійської обласної ради та охоплюючи лише територію муніципалітетів, постраждалих від епідемії, встановив заборону на в’їзд та вихід з цих самих територій. Крім того, він наказав припинити будь-яку діяльність, роботу, відпочинок, громадську діяльність (включаючи релігійні прояви) та всі освітні заходи. Другий указ застосовувався до всієї країни. Зокрема, він вимагав, щоб компетентні органи охорони здоров'я застосовували карантин із активним наглядом протягом 14 днів щодо тих, хто контактував із зараженими людьми. Це останнє розпорядження також вимагало, щоб усі особи, які протягом останніх 14 днів в'їхали до Італії з Китаю, повідомляли про це компетентні органи.
Як ми бачимо, цей пристрій залишив широкий простір для маневру на користь виконавчої влади, щоб зупинити кризу здоров'я, яка так глибоко вплинула на країну. Але цього було недостатньо, і в силу обставин італійський уряд визнав необхідним прийняти Декрет-закон № 6 від 23 лютого 2020 року, що стосується "невідкладних заходів щодо стримування та управління епідеміологічною надзвичайною ситуацією Covid-19". ". Таким чином, він навмисно пробив інший нормативний шлях, щоб ефективно реагувати на кризу здоров'я, спричинену коронавірусом 4 .
У зв’язку з цим зауважимо, що закони-декрети (decreti legge) відрізняються від законодавчих декретів, згаданих вище, в тому сенсі, що делегування зборами не є необхідним негайно (конституція, ст. 77). Тоді мова йде про реагування на надзвичайну ситуацію необхідності чи невідкладності, як це має місце тут. Підпис Президента Республіки необхідний для набуття чинності цим законом (Конституція, ст. 87). Протягом п’яти днів після прийняття указу-закону проводиться консультація з Парламентом, але якщо протягом 60 днів він не перетворює згаданий текст у закон, то останній вважається недійсним.
У рамках Декрету-Закону No 6 від 23 лютого 2020 року заходи, втілені Міністром охорони здоров’я 21 лютого, були повторені 5. Але це ще не все, оскільки цей указ-закон уповноважив компетентні органи влади приймати "будь-які заходи стримування та управління, відповідні та пропорційні розвитку епідеміологічної ситуації" 6. Іншими словами, оцінка фактичних обставин, які можуть призвести до прийняття окремих заходів, залишалася на дуже широкий розсуд адміністративних органів.
Пункт 1 статті 3 Законодавчого декрету № 6 від 23 лютого 2020 року також передбачає, що зазначені вище заходи приймаються указом Прем'єр-міністра за пропозицією Міністра охорони здоров'я після консультації з Міністром внутрішніх справ, міністр оборони, міністр економіки та фінансів та інші компетентні міністри на місцях, а також президенти компетентних регіонів, якщо вони стосуються окремого регіону або певних конкретних регіонів, або президент конференції президентів регіонів, коли вони стосуються національної території.
Потенційні можливості, відкриті цим указом-законом, набагато важливіші, оскільки укази, які приймає прем'єр-міністр, не мають регулятивного характеру, оскільки вони підпадають під розпорядження з усім тим, що це означає з точки зору тимчасового відступу від правил. по праву.
Крім того, величина цих указів дуже велика. Ця нормативна система є принципово результатом "логіки централізації та швидкості" 14. Ці укази Президента Ради Міністрів були розроблені для вирішення надзвичайних ситуацій на національному рівні. Ця централізація повинна дати можливість виправити ситуацію з катастрофами за допомогою унітарних рішень, що приймаються без втручання територій, що може поставити під сумнів їх ефективність. Нормативна влада глави уряду фактично звільнена від конституційної вимоги територіальної автономії, другий абзац статті 3 Законодавчого декрету № 6/2020, який передбачає у зв'язку з цим, що регіональні ради президентів та мери є лише уповноважений втручатися за умови прийняття указів прем'єр-міністром.
У цьому сенсі пам’ятатимемо, що заходи втручання, що відступають від вертикального розподілу повноважень, передбачені пунктом 2 статті 120 конституції, згідно з яким „уряд може замінити органи регіонів, міських мегаполісів, провінції та муніципалітети у разі невідповідності міжнародним стандартам та договорам або стандартам громади, або у разі серйозної небезпеки для громадської безпеки, або навіть тоді, коли це потрібно для захисту юридичної одиниці чи економічної одиниці та, зокрема, з метою захисту основних рівнів послуг з точки зору громадянських та соціальних прав, незалежно від територіальних обмежень місцевої влади. Закон визначає процедури, спрямовані на гарантування того, що заміщаючі повноваження будуть здійснюватися з дотриманням принципу субсидіарності та принципу лояльної співпраці »15 .
Ця централізація рішення на користь глави уряду, крім того, виражена законом № 13 від 5 березня 2020 року, що перетворює указ. Відповідно до цих положень, усі постанови, прийняті після набуття чинності указу прем’єр-міністра іншими органами влади, крім прем’єр-міністра, вважатимуться незаконними. Слід також зазначити, що пункт 5 статті 3 цього закону покладає лише на префектів завдання контролювати застосування заходів стримування, закликаючи поліцію та армію.
Що стосується пошуку швидкості, то укази, що виконуються президенти де консільйо, є набагато менш складними заходами, ніж накази цивільного захисту, оскільки вони передбачають лише схвалення міністра охорони здоров’я. Що стосується думок міністра внутрішніх справ, міністра оборони, міністра економіки та фінансів та інших компетентних міністрів у цьому питанні, а також президентів компетентних регіонів або президента конференції президентів регіонів, вони, безумовно, формально є обов'язковими, але вони не можуть зобов'язати президента ради. Отже, остання є досить автономною у здійсненні цієї влади, яка приймає рішення.
Нарешті, і це, безсумнівно, один із найбільш критикуваних аспектів трансальпійської системи, що практикується в даний час, Декрет-закон № 6/2020 передбачає, що, на відміну від постанов про цивільний захист, укази, видані на цій основі Головою Ради, не повинні містити чітко визначити, від яких законодавчих положень вони мають намір відступити. Таким чином, пошук ефективності, як правило, має перевагу над дотриманням ієрархії стандартів, а також захисту прав та свобод особистості.
Слід визнати, що причини, які змусили уряд прийняти стандарти на основі законодавчого декрету № 6/2020, цілком зрозумілі, але вони зовсім не нейтральні з точки зору балансу між охороною здоров’я, освяченим статтею 32 Конституції Італії., згідно з яким охорона здоров’я є «основним правом особистості та інтересом громади» 16, а також користування конституційними правами та свободами громадян, які мали бути обмежені для протидії поширенню коронавірусу.
Виникає питання, чи є збалансованість, досягнута італійськими державними органами, обґрунтованою 17, і чи можна отримати ті самі результати, обмеживши зараження іншими правовими інструментами. У зв’язку з цим, рішення № 127, видане Конституційним судом Італії в 1995 р., Наполягало на „винятковому характері повноважень відступати від первинного законодавства, наділених адміністративними органами з повноваженнями щодо порядку, на підставі відповідного законодавства; [в інших випадках, і відповідно до усталеної практики Суд вважає], що це відступи, обмежені в часі, але не скасування чи зміна чинних стандартів (рішення № 201 від 1987, 4 від 1977, 26 від 1961 та 8 з 1956). Зокрема, винятковий характер законодавчого уповноваження фактично передбачає, що повноваження адміністративних органів мають бути чітко визначені з точки зору змісту, графіку та методів здійснення (рішення № 418 від 1992 р.): Отже, сила постанови не може впливати на сектори порядку, згадані з наближенням, без зазначення інструментального зв'язку між надзвичайним станом та правилами, тимчасове припинення яких дозволено ».
У світлі цих міркувань, як зазначає професор Массімо Кавіно, "правомірно уявляти певні сумніви щодо ланцюжка заходів, першим ланкою яких є Декрет-закон № 6/2020" 18. Не стільки (принаймні, поки що) ставити під сумнів пропорційність жертв, покладених на італійців, скільки адекватність указу-закону для прийняття окремих заходів, описаних вище. Декрет № 6/2020 реагує на два різні типи надзвичайних ситуацій, а саме на місцеву та національну надзвичайні ситуації. Якщо ми пам’ятаємо про цю закономірність, деякі із прийнятих заходів, ймовірно, мали бути предметом іншого законодавчого декрету. Сильні обмеження свободи особистості, свободи зібрань, свободи пересування, свободи віросповідання та економічної свободи, що поширюються на всю національну територію, мали бути передбачені стандартом, який, хоча і виправдовується своїм надзвичайним характером, своєю необхідністю та її нагальність, авторитарний обсяг якої був би пом'якшений гарантіями, які не загрожують його ефективності.
Таким чином, із прийняттям указу-закону, Президент Республіки, гарант "національної єдності" за статтею 47 італійської конституції, був би залучений до питання про оприлюднення. Зі свого боку, Парламент повернув би собі центральну владу, яка формально належить йому згідно з конституційним листом, перетворивши закон-декрет у власний закон після вільних дебатів між представниками різних політичних течій, що перетинають італійське суспільство. Вибір віднести до постанов президента ради міністрів визначення загальних меж користування правами громадян на всій національній території, швидше нагадує про стан облоги, правовий режим та покликання зовсім інше .
Справа не в тому, щоб застосувати надмірно хиткий і формалістичний підхід, а зробити переважним законодавчий резерв, який існує у питаннях прав і свобод, визнаних конституцією. Організований контроль є відносно слабким і навряд чи відрізняється від звичайного законодавства, тоді як обставини є винятковими, і дистанційне голосування викликає суперечки 20 .
У зв'язку з цим, незважаючи на свої недоліки, система "посиленого парламентського контролю", що народилася у Франції в рамках надзвичайного стану на основі закону № 55-385 від 3 квітня 1955 р., Прийнятого тоді державою. (щодо Сенату і, отже, парламентської опозиції), ймовірно, позитивна. Палати французького парламенту також відмовились від юрисдикції на користь виконавчої влади, але, згідно зі статтею 2 закону № 2020-290 від 23 березня 2020 року, терміновість протистояти епідемії Covid-19, вони "невідкладно інформуються про заходи, вжиті урядом в умовах надзвичайного стану здоров'я. Національна асамблея та Сенат можуть вимагати будь-яку додаткову інформацію в рамках моніторингу та оцінки цих заходів ".
Без сумніву, це занадто мало 21, тим більше, що ми можемо шкодувати про млявість інших форм контролю щодо «біополітичної кризи» 22, що потрясає більшість країн, стану постійної терміновості та появи потенційно лібертицидних технологій, але це вже те ...