Переговори ЄЦБ про придбання облігацій Про що йдеться в процедурі?
Статус: 14.01.2015 22:17
Суперечка про придбання ЄЦБ державних облігацій ведеться перед ЄС. Про що йдеться в процедурі? Федеральний конституційний суд буде зобов'язаний рішенням? tagesschau.de відповідає на найважливіші питання.
Крістоф Кельбах та Френк Бройтігам
Про що йдеться в процедурі?
Йдеться про можливу купівлю державних облігацій Європейським центральним банком (ЄЦБ). 6 вересня 2012 р. Президент ЄЦБ Маріо Драгі виступив перед пресою у Франкфурті. Він анонсував програму під назвою "Відверті монетарні операції" (OMT). Зміст: У надзвичайних ситуаціях ЄЦБ викупить необмежену кількість державних облігацій у кризисних країн на так званому "вторинному ринку", тобто на фінансових ринках. Для цього вона друкує необхідну суму грошей. Таким чином, спекулянти позбавляються підлоги на ринках облігацій. Результат: падіння процентних ставок, за які кризисні держави можуть отримати нові гроші. Натомість держави повинні були б підпорядковуватись рятувальному пакету ЄМС (який пов’язаний із умовами, наприклад, для вирішення певних реформ). Покупка може відбуватися в необмеженій кількості, тому Драгі. Дотепер програма OMT не застосовувалася.
В якому контексті було оголошено ЄЦБ у 2012 році?
Влітку 2012 року боргова криза в євро була на піку. Спочатку акцент був зроблений на створенні постійного європейського фонду порятунку ESM. У червні 2012 року до Федерального конституційного суду було подано позови проти участі Німеччини в ЄМС. Судді попросили федерального президента не розробляти закон про приєднання, поки заявки не будуть вирішені, принаймні в терміновій процедурі. Нервовість була великою. Чи не вдасться врятувати євро в Карлсруе? Термінове рішення було оголошено 12 вересня. Кілька днів тому оголошення Драгі про суперечливу програму державних облігацій. Враження може швидко скластись: незалежно від того, які обмеження ви вимагаєте від ESM, шановні німецькі судді, ми будемо втручатися на ринки необмежено.
У своєму першому рішенні від 12 вересня і пізніше в основному провадженні Федеральний конституційний суд у принципі схвалив участь Німеччини в ЄМС. За одним винятком: на думку Федерального конституційного суду, суперечлива програма ОМТ може порушувати європейські договори, оскільки ЄЦБ таким чином перевищить покладені на нього завдання. Карлсруе виключив це правове питання та передав його до Європейського суду (ЄС) у Люксембурзі.
Чому окремі громадяни можуть вживати заходів проти заходів ЄЦБ у суді?
Загалом понад 11 000 громадян Німеччини звернулись із цим питанням до Федерального конституційного суду. Однак ЄС не належить до класичної "інстанції". Тож якщо ви програєте як громадянин перед Федеральним конституційним судом, ви не можете просто переїхати до Люксембургу самі. Як громадянин-громадянин єдиний спосіб дістатися до ЄС - це "об'їзд" національних судів. Там подається скарга. Якщо положення європейського законодавства мають значення для рішення, національні суди повинні направити відповідні питання до ЄС. Потім Люксембург вирішує, як розуміти законодавство ЄС, і повертає справу до національного суду, який має остаточне рішення. Ця "процедура направлення" є класичним способом потрапити до ЄС. Інші важливі процедури, такі як "право бути забутим" у Google або збереження даних, надійшли до Люксембургу таким чином.
Які юридичні питання виникають при придбанні ЄЦБ державних облігацій?
Відповідно до Основного закону (стаття 88, параграф 2), Німеччина може делегувати завдання центрального банку Європейському центральному банку, який є незалежним та відданим головній меті стабільності цін. ЄЦБ є незалежним, тому уряди не мають прямого впливу на їх дії. Але, звичайно, це пов'язано із завданнями, покладеними на нього Європейськими договорами (стаття 119 і далі). З юридичної точки зору, питання полягає в тому, чи перевищує ЄЦБ свої повноваження, тобто чи робить те, за що він не відповідає згідно з Європейськими договорами. Завданням ЄЦБ є: грошово-кредитна політика з метою забезпечення стабільної валюти зі стабільними цінами. Однак заборонено: державне фінансування ЄЦБ, тобто фінансування бюджетів окремих (перезаборгованих) країн. Зараз постає питання: під що потрапляє купівля державних облігацій на вторинному ринку? Дозволено або заборонено?
Які аргументи ЄЦБ?
Представники ЄЦБ кажуть, що ми реагуємо лише на порушену рівновагу на ринках облігацій у вигляді надзвичайно високих процентних ставок для кризових держав, які повинні витратити їх на нові гроші. Отже, ви проводите монетарну політику. Навіть після рішення про подання з Карлсруе в лютому 2014 року ЄЦБ наголосив, що він рухається в межах повноважень. Більше того, у багатьох інших державах переважає думка, що питання політичного розсуду є предметом поза законом судового контролю.
Якою є точка зору Федерального конституційного суду?
У своєму рішенні від 7 лютого 2014 року Федеральний конституційний суд стверджував, що ЄЦБ повинен перевищувати свій мандат на монетарну політику за програмою OMT. Одним із показників є те, що ЄЦБ купував би державні облігації лише у окремих держав-членів. Грошово-кредитна політика, як правило, однаково впливає на всі країни. Вони також бачать таку небезпеку: програми допомоги, такі як Європейський рятувальний пакет ESM, обмежені за обсягом, і парламенти тут також виконують функції контролю. Якщо незалежний ЄЦБ придбає державні облігації, ці механізми контролю можна обійти. Однак Карлсруе також залишає «задні двері» відкритими. Рішення ЄЦБ може не викликати заперечень, якщо вводити певні обмеження. Як приклад суд наводить виключення стрижки або придбання державних облігацій лише в обмежених розмірах.
Чому Карлсруе зупинив провадження та передав їх до Європейського суду?
В принципі застосовується розподіл завдань: Федеральний конституційний суд досліджує німецькі правові акти на відповідність стандарту Основного закону - Європейський суд (Люксембург) перевіряє європейські правові акти на відповідність стандарту європейських договорів. Однак Карлсруе завжди зарезервував можливу "остаточну перевірку" щодо того, чи явно установи ЄС перевищують свої повноваження в окремих випадках. За юридичним жаргоном це означає, що вони можуть діяти "надвисоко". Це такий тест, який тут поставлений на питання, чи фінансував ЄЦБ держави, що суперечать його мандату. Якби воно, очевидно, перевищило свій мандат, це вже не покривалося б передачею повноважень через Основний закон інституціям ЄС. Однак Карлсруе також завжди говорив: якщо хтось прийде до результату "ultra vires", то буде направляти юридичні питання на розгляд ЄС, щоб суд, відповідальний за європейське право, міг розглядати ці питання. Це сталося зараз - вперше в історії Федерального конституційного суду. В інших судах, таких як Федеральний суд, такі подання є звичною практикою протягом багатьох років. Так само в інших конституційних судах держав ЄС.
Цим Карлсруе капітулює перед ЄС?
Не з моєї точки зору. Це явна ознака відкритості. Багато років люди говорили лише про "відносини співпраці", суди, зараз вони вперше стають серйозними. ЄС приймає рішення щодо європейського законодавства, тож це законодавчо передбачено. Було досить незвично, що Карлсруе зайняв так багато часу, інші конституційні суди держав ЄС були швидшими. Однак розпорядження щодо його запитань із його питаннями також можна розуміти як виклик колегам у Люксембурзі, оскільки думка про те, що ЄЦБ перевищує свої повноваження, сформульована досить чітко. Однак водночас судді також вказують на можливості виправлення, відповідно до девізу: "Це наша юридична думка, ми бачимо можливості, як це виправити, погоджуєтесь ви чи ні?" Майже може скластися враження, що Карлсруе хотів би оскаржити Люксембург на рішення "так, але". Так, можна придбати державні облігації, але наступні обмеження є обов’язковими. Карлсруе часто приймав такі рішення "так, але" навіть з європейських питань.
Що сталося в Люксембурзі досі?
Велика палата Європейського суду з 15 суддями під головуванням голови суду Василіоса Скуріса обговорила правові питання з усіма фігурантами 14 жовтня 2014 року. Представники ЄЦБ визнали, що програма ОМТ є "нетрадиційним" заходом, але таким, що все ще поширюється на мандат ЄЦБ. Вони стверджували, що у банку є велика свобода у проведенні монетарної політики. Багато позивачів також мали змогу висловити свою точку зору, зокрема представники асоціації "Mehr Demokratie", член ХСС Бундестагу Петер Гаувейлер та члени лівої парламентської групи. Вони підкреслили, що програма ОМТ перетнула межу між дозволеною монетарною політикою та державним фінансуванням, забороненим Європейськими договорами.
Який проміжний результат поки що в Люксембурзі?
14 січня 2015 року відповідальний генеральний адвокат, іспанець Педро Круз Віллалон, представив свою заключну лекцію - незалежну доповідь, яка має допомогти суду винести своє рішення. Круз Віллалон приходить до висновку, що ЄЦБ все ще рухається в рамках свого мандату - програми OMT, тобто не порушуючи європейських договорів. Причина: Програма OMT підходить і необхідна для зниження процентних ставок за державні облігації країн євро, що перебувають під загрозою зникнення. Однак у звіті також чітко видно, що ЄЦБ не має повністю вільних рук. Ви завжди повинні бути обережними, щоб не переступити межу фінансування уряду. При цьому вона має широкий розсуд. Хоча суди могли б здійснювати контроль, вони повинні, на думку Круза Віллалона, здійснювати це лише "із значним ступенем небажання, оскільки їм не вистачає спеціалізації та досвіду ЄЦБ у цій галузі".
Зокрема, Генеральний адвокат встановлює низку умов, яким повинен відповідати ЄЦБ, якщо одного разу він здійснить своє оголошення та фактично викупить державні облігації у країни, що перебуває в кризі.
Наприклад, центральний банк повинен обґрунтувати кожну покупку державних облігацій та пояснити особливі обставини, які роблять такий "нетрадиційний" крок необхідним. Тоді банку доведеться уникати паралельних програм порятунку для відповідної держави; лише тоді програма OMT все ще буде кваліфікуватися як захід валютної політики. Тоді ЄЦБ більше не зможе брати участь, як це зараз відбувається у "трійці" для Греції. Зрештою, ЄЦБ також повинен діяти таким чином, щоб формуватись реальна ринкова ціна державного боргу. Отже, облігації не повинні "передаватися" безпосередньо ЄЦБ постраждалою державою за нереальними цінами.
Наскільки важлива думка Генерального адвоката?
Заключна лекція Генерального адвоката - це незалежний юридичний висновок, пропозиція щодо рішення, яке не є обов’язковим для ЄС. Однак у більшості випадків рішення суду збігається з думкою Генерального адвоката. Точних цифр щодо цього немає, оскільки ЄС не веде такої статистики. Професор Гейдельберга Джуліана Кокотт, яка також працює генеральним адвокатом у ЄС, підрахувала в 2013 році, що ЄС прийшов до того самого висновку, що і генеральний адвокат, приблизно у вісімдесяти відсотках випадків. Однак у минулому завжди були відомі випадки, коли ЄС остаточно приймав інше рішення. Такі випадки траплялися кілька разів у 2014 році, так що досить високий рівень 80%, можливо, доведеться трохи відкоригувати вниз. Проте беззаперечним є те, що заключна лекція є першим вирішальним підказкою, яка вже стосується основних проблемних моментів відповідної справи. Остаточне рішення з Люксембургу, як правило, виходить через кілька місяців, і в цьому випадку також надається остаточна відповідь на запитання, подане Федеральним конституційним судом
Чи є відповідь з Люксембургу обов'язковою для BVerfG?
В принципі, ЄС приймає обов'язкове рішення щодо тлумачення європейського законодавства, тобто порушення ЄЦБ європейського законодавства чи ні. Однак у попередніх рішеннях Федеральний конституційний суд неодноразово заявляв, що залишатиме за собою "останнє слово" за змістом, якщо СЕЮ з його юриспруденцією з точки зору Карлсруе колись значно перевищить його компетенцію. Тоді, з точки зору Карлсруе, це вже не охоплюється передачею компетенції відповідно до Основного закону. Проблема могла б виникнути, якщо Європейський Суд махнув би повністю діями ЄЦБ. Тож хвилююче питання полягає в тому, наскільки Люксембург реагує на занепокоєння Карлсруе і чи прийме Федеральний конституційний суд зрештою відповідь Люксембургу чи ні.
Чи є у Карлсруе законні засоби прямо заборонити ЄЦБ щось робити?
Ні. Відповідальним за це буде ЄС. Карлсруе мав би можливість виявити правове порушення та зобов'язати німецьких суб'єктів (Бундестаг, Федеральний уряд, Бундесбанк) працювати якомога інтенсивніше, щоб зупинити такі програми на європейському рівні, не брати участь у програмах, вводити кордони або змінювати європейське законодавство. Навіть виявлення правового порушення було б чітким сигналом однієї з найбільших країн-донорів в ЄС. Однак суд завжди підкреслював, що вбачає своє завдання у контролі за дотриманням законодавства, а не у прийнятті будь-яких фундаментальних європейських політичних рішень. Якщо Люксембург серйозно сприйме занепокоєння Карлсруе і встановить певні обмеження на придбання державних облігацій ЄЦБ, Карлсруе може прийняти цю відповідь і уникнути великого конфлікту.
Які відмінності між програмою OMT та поточною дискусією щодо придбання облігацій?
Наразі органи ЄЦБ обговорюють питання купівлі державних облігацій для протидії дефляції в єврозоні. ЄЦБ в принципі має право купувати облігації відповідно до своїх статутів та договорів про ЄС. Основною відмінністю поточної дискусії від розглянутої програми ОМТ є напрямок, в якому вони проводяться:
У програмі OMT ЄЦБ завжди доводив, що придбання облігацій буде розглядатися для того, щоб продовжувати функціонувати. "Перший засіб" зниження процентних ставок часто був неефективним, оскільки на держави націлювались спекулянти. Завдяки оголошенню про купівлю облігацій, метою було лише надати зниження процентних ставок, що знову зробило ту вагу, яку такі зниження ставок мають, природно. Тому в кінцевому підсумку йдеться про дозволену монетарну політику. Аргумент, який багатьом експертам було важко зрозуміти.
ЄЦБ, ймовірно, міг би легше виправдати придбання облігацій з метою протидії дефляції та класифікувати це як монетарну політику. Оскільки питання "скільки коштують гроші", на думку експертів, є набагато чіткішим у сфері - допустимої - грошово-кредитної політики. Можна чітко розрізнити заборонену економічну політику.
Однак 15 січня 2015 року відповідальний генеральний адвокат ЄС висунув законний закон, що стосується програми ОМТ, за допомогою якої здійснюється купівля облігацій. ЄЦБ також повинен був би прийняти такий правовий акт, якщо він хотів би придбати облігації з іншою метою, наприклад, для протидії дефляції. Неформальне рішення на засіданні Ради керуючих навряд чи буде достатнім у цьому відношенні.