Контури банківської діяльності та майбутнє її регулювання
1 Наслідки банківських криз, суверенні кризи та інші кризи часто схожі: після багатьох років занедбаності та майже безпричинності, що призвели до кризи, законодавці та спеціалісти старанно працюють над новими планами, які дозволять запобігти наступній кризі. Це корисна реакція, але вона також відображає політичну безпосередність, як і довгострокову перспективу. Назва конференції, організованої в квітні 2013 року Міжнародним валютним фондом, «Переосмислення політики щодо макросів II: перші кроки та перші уроки» [1] зручно нагадує нам про межі наших знань у цих сферах.
2 У цій статті коротко розглядаються три типи реформ у процесі формування фінансового регулювання: структурні реформи - серед яких ми включимо управління та взаємодію з тіньовою банківською системою -, регулювання платоспроможності та ліквідності, а також інституційні та наглядові реформи.
3 Слід зробити два попередні зауваження. По-перше, нам потрібно зробити крок назад, щоб подумати про те, чому банківська галузь регулюється, незалежно від того, наскільки вона конкурентоспроможна. Існує багато причин для регулювання. Найбільш універсальним є захист вкладників, або фонду страхування депозитів, і платника податків, у випадку, якщо депозити явно або неявно покриваються. Держава представляє інтереси вкладників, які не мають досвіду, інформації та стимулів для контролю за балансовою та позабалансовою діяльністю своїх банків. Це "припущення про представництво" пояснює, чому навіть дуже малі банки, які не мають ринкової сили і не дуже важливі з системної точки зору, піддаються нагляду, і чому до пенсійних фондів та страхових компаній застосовуються пруденційні вимоги. [2] Це також пояснює, чому інвестиційні банки, не маючи приватного інвестора, досі залишаються нерегульованими або слабо регульованими.
4 Гіпотеза представництва, однак, не пояснює нещодавню допомогу інвестиційних банків, а також фінансову допомогу холдингової компанії American International Group (AIG) у Сполучених Штатах, а також довгострокового управління капіталом (LTCM) у 1998 році. поточний наголос на регулюванні системно важливих фінансових установ (SIFI). Системний ризик часто використовується як аргумент для приділення особливої уваги фінансовим установам, щоб раціональність представлення та системний ризик були пов’язані. Коли банкрутують великі установи, невиплачена заборгованість (ризик контрагента) та дисконтні продажі створюють зовнішні ефекти для сектору, що регулюються пруденційними правилами, і можуть загрожувати певним роздрібним банкам або певним страховим компаніям. [3] Ці зовнішні ефекти, безсумнівно, є дуже ендогенними. Наприклад, якби роздрібні банки мали обмежений вплив контрагентів на установи, що не належать до регульованого пруденційного сектору, фактичне обґрунтування підтримки цих установ було б набагато слабшим. До цього моменту ми повернемось пізніше.
Друге попереднє зауваження полягає в тому, що нам потрібно прогресувати з точки зору загальної рівноваги, а не лише зі стандартних макропруденційних причин. Зробити баланси більш безпечними - це похвальна мета, враховуючи останній досвід, але це не може бути єдиним фактором. В іншому випадку, пруденційне регулювання було б досить простим питанням: досить було б накласти дуже високі вимоги до капіталу, вимагати великих обсягів умовних конвертованих облігацій (умовні конвертовані облігації, CoCos) [4] або вимагати, щоб банки інвестували лише в німецьку казну векселі. Існує попит на безпечні та ліквідні інструменти, створені банківськими зобов’язаннями, як це проілюстровано в теорії сукупної ліквідності, але до цього часу остання мало пов’язана з аналізом пруденційного регулювання. Існує також вплив банківського регулювання на обсяг позик економіці та наслідки для стимулів менеджерів та акціонерів.
Обґрунтуванням відокремлення роздрібного банкінгу від інвестиційного банку є ізоляція основних банківських послуг - а отже, вкладників тріо, гарантійних фондів та платників податків - від ризиків інвестиційного банкінгу. Це проста відмова брати участь у перехресних субсидіях між видами діяльності, а отже, сприяти зниженню вартості маргінальних інвестиційних банківських послуг.
8 Різні пропозиції щодо структурного поділу часто описувались та детально коментувались. [5] Ми обмежимося тут кількома зауваженнями щодо економічного аналізу цих правил, щоб висвітлити моменти, за якими наші знання повинні вдосконалюватися.
9 Для ілюстрації розглянемо правило Віккерса. [6] По суті, він створює підконтрольну дочірню компанію (роздрібний банк) з обмеженим обсягом діяльності: він може кредитувати лише домогосподарства та нефінансові компанії і може торгувати лише високоякісними активами. Він також може покривати ризик за відповідними ризиками - у звіті Незалежної банківської комісії (МКБ) [7] йдеться про цю тему "функції казначейства". Усі інші види діяльності заборонені в контрольованому банку, але їх може виконувати решта банків (інвестиційний банк). Банк, який контролюється, оперативно незалежний, і йому забороняється надавати допомогу інвестиційному банку.
10 Як підкреслюється у звіті МБР, кантонування не замінює вимоги до капіталу та ліквідності. Насправді, у звіті закликають до вищих вимог до рівня капіталу для контрольованих банків, ніж ті, що переважають в даний час, тобто, що навіть огороджений банк може бути небезпечним.
11 Правило Вікерса має ряд бажаних властивостей, одним з яких є сприяння ліквідації. Як і у випадку з пруденційним регулюванням, цей аргумент є своєрідним визнанням того, що вимога "заповіту" (тобто публікація банком детальної інформації про те, як органи влади можуть закрити банк і приступити до впорядкованої ліквідації ) не буде функціонувати належним чином або, принаймні, потребує посилення шляхом структурного поділу.
13 Рівні умови для тіньової банківської системи, тобто нерегульованого сектора, який здійснює трансформацію зрілості та який через відсутність роздрібних зобов'язань не має доступу до допомоги державного сектору, наприклад, ліквідності центрального банку або страхування депозитів, були знищені двома різними та протилежними способами. По-перше, у разі інтегрованих банків діяльність роздрібних депозитів та підтримка державного сектору можуть невиправдано субсидувати інвестиційно-банківську діяльність; це ключова причина запровадження структурного поділу. По-друге, неінтегровані інвестиційні банки та інші учасники тіньової банківської системи можуть досягти значного доступу до грошей платників податків, як ми бачили у 2008 році [10].
15Хоча ми ще не можемо дати остаточної відповіді на це питання, наша нетрадиційна думка полягає в тому, що замість того, щоб застосовувати загальне регулювання, може бути кращим захистити суб'єкти, які підпадають під режим пруденційного регулювання (банки роздрібної торгівлі, страхові компанії, пенсійні фонди) від контрагента ризики нерегульованих фінансових суб'єктів. Це допомогло б покласти край м'якому бюджетному обмеженню, яким користуються багато нерегульованих суб'єктів господарювання, які забезпечують недороге рефінансування, знаючи, що їх вдасться врятувати державними коштами в крайньому випадку. У зв'язку з цим було б бажано пришвидшити використання централізованих бірж (які повинні регулюватися пруденційними стандартами) та заохочувати суб'єкти, які регулюються пруденційними стандартами, не використовувати позабіржові (позабіржові) ринки. лічильник, позабіржовий).
Правило Віккерса є кроком до цієї стратегії ізоляції: роздрібний банк матиме обмежений вплив на власний інвестиційний банк. Розширення норми щодо захисту роздрібних банківських операцій від наслідків банкрутства незалежних організацій залишається невирішеним, оскільки ризики можуть знаходитись у вищезазначеній "казначейській функції" за допомогою позабіржових операцій; Більше того, в обговоренні позабіржових/КПК (центральних розрахункових палат) прихильники правила Вікерса, схоже, погоджуються з використанням КПК. [12]
17 Структурне відокремлення є прикладом механізму забезпечення пріоритетної застави (доходи від активів), тобто розділення балансу шляхом розподілу конкретних активів конкретним кредиторам. Хоча структурна відокремленість вимагається органами влади і призначена для захисту роздрібних вкладників та платників податків від певних видів ризику з боку активів, змагання за пріоритет, як правило, здійснюється приватними кредиторами. У цьому сенсі завжди існував конкретний розподіл: угоди про зворотний викуп (РЕПО), використання яких значно зросло, коли знято правову невизначеність щодо ефективності гарантії розподілу, та покриті облігації - приклади. У часи невизначеності змагання за пріоритет загострюється у різних формах (коротші терміни, збільшення вимог до забезпечення). Особливо це стосується сьогодні.
Розподіл певних активів до певних зобов’язань має дві переваги (і, продовжуючи аналогію, ці дві переваги згадуються прихильниками структурного поділу для захисту своєї позиції). По-перше, це сприяє вирішенню питань банкрутства. По-друге, позикодавцям потрібно лише встановити вартість конкретного активу, який пов’язаний з їх зобов’язанням, а не якість усього балансу, завдання, яке може бути страшним для позикодавця; з іншого боку, визначити вартість одного активу (наприклад, державного цінного папера) може бути дуже просто. В іншому випадку позикодавці можуть використовувати свої спеціалізовані знання для оцінки вартості застави; таким чином вони засвідчують частину балансу.
19 Доручення також має витрати. По-перше, ми знаємо, що для групи активів може бути менше несприятливого відбору чи меншої моральної небезпеки, ніж для окремих активів. [13] По-друге, і дуже влучно сьогодні, це відкриває двері для щурячої гонки, в якій кожен позикодавець намагається отримати пріоритет над іншими. [14] Дійсно, одним із поточних занепокоєнь є те, що Фонд гарантування вкладів може опинитися перед порожньою оболонкою, усі добрі активи були передані в заставу приватним кредиторам; іншими словами, такі механізми розпорядження активами роблять заставу неможливою. Тому ми могли б незабаром очікувати посилення пруденційних стандартів у сенсі обмеження пріоритетних перегонів, відповідно до нещодавнього рішення Австралії обмежити частку активів, які можна використовувати до 8% для створення покритих облігацій.
20Ця конференція не є відповідним місцем для відновлення дуже глибоких дискусій щодо різних аспектів регуляторної реформи: мінімальний рівень капіталу, антициклічні демпфери, обробка деривативів тощо. Так само ми не можемо висвітлити багато питань, які залишаються без відповіді сьогодні, такі як майбутнє внутрішніх моделей або гомогенізація та координація впорядкованих процедур ліквідації. Ми дотримуватимемось кількох зауважень щодо нововведення поточних реформ: запровадження вимог до ліквідності в Базельському процесі, з двома коефіцієнтами, що розробляються - коефіцієнт покриття ліквідності (LCR) та коефіцієнт чистого стабільного фінансування (NSFR). Роздум над першим є більш просунутим; LCR запрацює в 2019 році (після полегшеної версії в 2015 році).
21 LCR базуватиметься на стрес-тестах: банки повинні мати матрац з високоякісних ліквідних активів, достатній для подолання відтоку готівки протягом місяця. NSFR пов'язуватиме довгострокове фінансування з довгостроковою ліквідністю.
24Ця дискусія підкреслює очевидну потребу академічних досліджень у цій галузі. За останні двадцять років економісти досягли значних успіхів у концептуалізації ліквідності, але вони ще не досягли межі, коли їх теорії можуть бути використані в пруденційних цілях. У кращому випадку нові знання свідчать про обґрунтовану думку, але цього недостатньо.
25Регулювання мало цікавить за відсутності належного нагляду. Тому ми завершимо кількома зауваженнями щодо конкретного інституційного питання, проекту європейського банківського союзу. Наша інтуїція полягає в тому, що Європа в цій галузі, безсумнівно, рухається в правильному напрямку. Однак нові установи є не лише неповними з точки зору врегулювання кризи та гарантій депозитів, вони навряд чи будуть функціонувати належним чином, як вони розроблені в даний час.
Є три причини відмови від регулювання на національному рівні. Перший - це досвід. В обговореній вище грі в котів та мишок навряд чи вдасться знайти належний досвід серед 27 національних керівників; об'єднання ресурсів дозволить регуляторам отримати більше досвіду. По-друге, існують сильні транскордонні зовнішні ефекти, пов’язані з банкрутством банків у Європі, включаючи вплив на іноземних контрагентів та позичальників, вплив на систему страхування іноземних депозитів (для дочірніх підприємств, а не для філій), ізоляцію активів та привласнення ліквідності. По-третє, банкрутство може збільшити державний борг і згодом змусити Європу врятувати саму країну. У Маастрихтському договорі не враховано той факт, що борг приватного банку може стати державним боргом.
27Незважаючи на недавню ініціативу щодо створення наднаціонального наглядача в рамках Європейського центрального банку (ЄЦБ), все ще існує серйозне занепокоєння тим, що національні інтереси залишаються потужними в новій системі. На наш погляд, необхідно надати найважливішим національним наглядовим органам у кожній країні європейську місію та статус. В іншому випадку існує реальна небезпека того, що інформація не буде передана ЄЦБ, особливо коли ця інформація може бути використана для ініціювання ліквідації або раннього втручання. Такий європейський статут зробить національного наглядача менш в'язнем національних інтересів. Ми спостерігали, як органи прийняття рішень, що складаються в основному з національних представників, є досить неефективними при прийнятті складних рішень; прикладом для наведення є Рада з економічних та фінансових питань (Екофін), яка наближається до європейської кризи.
28 Європейський банківський союз досі не має повноважень щодо врегулювання кризи. На сьогодні Директорат з питань конкуренції Європейської Комісії замінює такий орган, але лише в певних аспектах; це ускладнює порятунок і намагається перешкодити банкам, які переживають проблеми, використовувати державні кошти, щоб зробити ставку на воскресіння. Але у неї немає грошей на створення поганих банків чи сприяння купівлі та поглинання. Надалі лікування окремих банкрутств доведеться фінансувати за рахунок фонду страхування депозитів, який збиратиме внески від застрахованих установ. Системні збої потребуватимуть розбудови спроможності Європейського механізму стабільності.
Створення європейської структури страхування депозитів має стати можливим завдяки надійному та орієнтованому на Європу нагляду. Однак на цьому етапі втрати токсичних активів можуть призвести до значних перехресних субсидій між країнами за допомогою муталізованої структури страхування депозитів. Було б справедливо помістити ці активи в погані банки, які перейшли б у власність країни, і починаючи спочатку з чистого аркуша, можна забезпечити загальне страхування депозитів. Звичайно, ці погані активи погіршать фінансове становище країн. Але в ситуації реструктуризації не можна розрізняти державний борг через марнотратство та державний борг через необережність у пруденційному нагляді.