Кримінальна відповідальність, щоденна турбота обранців
Під час виконання мандату кримінальний ризик обтяжує дії національних та місцевих обранців.
Згідно з першими результатами загальної консультації місцевих обранців, яка завершилася 31 січня 2018 року, правовий та кримінальний ризик посідає третє місце серед труднощів, які найчастіше висуваються для пояснення "кризи покликань". Цей результат навряд чи дивує: хоча кримінальні звинувачення проти обранців залишаються рідкісним явищем, кількість переслідувань проти них збільшується. Крім того, обрані посадові особи, особливо місцеві, виконують свої обов'язки в сукупності законів та нормативних актів, якими вони повинні володіти, в тому числі з таких технічних питань, як екологічне законодавство або особисті дані. Однак незнання цих текстів може спричинити їх відповідальність на підставі статті 121-3 кримінального кодексу.
Публічне право
Публічне право визначається як галузь права, що стосується функціонування та організації держави (зокрема, конституційного права), адміністрації (адміністративне право), юридичних осіб, що регулюються публічним правом, а також відносин, що підтримуються між ними та приватними осіб.
У цьому контексті вимагається синтетичне нагадування про основні напрямки, які регулюють кримінальну відповідальність обраних посадових осіб. Згідно із статтею 3 Конституції, обрані посадові особи, наділені представницьким мандатом, є депозитаріями частини національного суверенітету, наділеного народом. Цей статут виправдовує те, що притягнення до кримінальної відповідальності відповідає певним правилам, мотивованим двома імперативами. З одного боку, кримінальний ризик не повинен шкодити незалежності обраних представників при здійсненні їх мандату, з іншого боку, слід запобігати ризикам зловживань, спеціально пов'язаних з виконанням мандата.
Заходи захисту обраних посадових осіб варіюються залежно від виконуваних мандатів. Таким чином, національні та європейські обрані представники користуються імунітетом, тоді як місцеві обрані представники можуть за певних умов скористатися функціональним захистом.
Кримінальний імунітет - це захисний режим, який, перешкоджаючи публічним діям, перешкоджає застосуванню відповідальності бенефіціара. Європейський суд з прав людини вважає, що ці імунітети сумісні з Європейською конвенцією з прав людини (CEDH, 3 червня 2004 р., 73936/01, De Jorio c/Italy, §49; CEDH, 6 квітня 2010 р., 2/08, CGIL і Cofferati v/Italy, §44).
Президент республіки
Положення статті 67 Конституції, крім того, що передбачають безвідповідальність Президента Республіки за дії, здійснені під час виконання його функцій, гарантують йому повний імунітет від юрисдикції протягом усього терміну його повноважень.
Останній раз на цей імунітет звертався президент Ніколя Саркозі, коли його викликали 8 листопада 2016 року на слухання в якості свідка в рамках розслідування за підозрою у фаворитизмі при призначенні виборчих дільниць, замовлених "Єлисейським" протягом п'ятирічного терміну. Однак цей імунітет не виключав надання розлучення за взаємною згодою, якщо він дав свою явну згоду.
Президент Франсуа Олланд деякий час розглядав можливість реформування юрисдикційного статусу Президента Республіки, але підготовлений для цього в 2013 році проект конституційного закону так і не був реалізований.
Парламентарії
Згідно зі статтею 26 Конституції депутати та сенатори користуються двогалузним імунітетом.
По-перше, вони захищені так званим функціональним імунітетом для поведінки, пов’язаної з їх функціями. Цей імунітет надає їм абсолютну кримінальну безвідповідальність щодо висловлених думок та голосів, відданих під час виконання їхнього мандату. Цей захист є елементарною умовою їх незалежності та поділу влади.
По-друге, парламентарі користуються так званим процесуальним імунітетом за поведінку, яка відстороняється від їхніх обов'язків. З нижчим ступенем захисту, ніж перший, цей імунітет не гарантує кримінальної безвідповідальності, а недоторканості у разі кримінального чи виправного провадження. Іншими словами, до парламентаріїв не можуть застосовуватися будь-які міри позбавлення волі чи обмеження (наприклад, тримання під вартою). Цей захід забезпечує безперервність місії парламентарів. Дійсно, кримінальне провадження може бути порушено та розпочато слідчі дії, не перешкоджаючи парламентській діяльності. Однак цей процесуальний імунітет не є абсолютним: він не застосовується у випадку кричущого кримінального злочину чи проступку або у разі остаточного засудження. Крім того, цей захист може бути знятий бюро асамблеї, до якої належить парламентарій, на якого поширюється обвинувачення, на прохання міністра юстиції.
У рамках П'ятої республіки було задоволено понад тридцять клопотань про зняття імунітету. Наприклад, депутатська недоторканість народного депутата Сільві Андріє була знята 7 квітня 2010 року в рамках розслідування щодо нібито розкрадання державних коштів. Засуджена Касаційним судом остаточно 9 листопада 2016 року, зокрема, на п’ятирічний вирок, пані Андріє все ж продовжила засідання в Національних зборах. Потім "Хранитель печаток" захопив Конституційну раду з метою проголошення конфіскації мандату пані Андріє, яка, нарешті, подала заяву про відставку 8 грудня 2016 року.
Євродепутати
Відповідно до статті 9 Протоколу (№ 7) про привілеї та імунітети Європейського Союзу, члени Європарламенту користуються "на своїй національній території імунітетами, що надаються членам парламенту своєї країни". На території будь-якої іншої держави-члена вони також звільняються від “будь-якого заходу тримання під вартою та будь-якого судового розгляду”. Як і у випадку з французькими парламентаріями, процесуальний імунітет депутатів не є абсолютним. До нього не можна звертатися у випадку грубого порушення, і, крім того, Європейський парламент може прийняти рішення про позбавлення імунітету одного з цих членів.
Так, 2 березня 2017 року Європарламент зняв депутатську недоторканність з пані Марін Ле Пен у зв’язку із порушенням справи щодо розповсюдження зображення насильства в її акаунті у Twitter.
Хоча вони не користуються процесуальним або функціональним імунітетом, місцеві обранці систематично не самостійні, коли стикаються з кримінальним ризиком. Статті L. 2123-34, L. 3123-28 та L. 4135-28 КГКТ передбачають у зв'язку з цим конкретні правила.
Перш за все, умови притягнення до кримінальної відповідальності місцевих виконавців (міського голови, президента загальної ради, президента обласної ради та їх заступників) за ненавмисні правопорушення, скоєні під час здійснення ними своїх функцій, дещо відрізняються від передбачених за статтею 121-3 кримінального кодексу. Ці умови, пристосовані до обраних посадових осіб, встановлені спеціальними правилами, передбаченими статтями L. 2123-34, L. 3123-28 та L. 4135-28 КГКТ, мають перевагу над загальним правилом статті 121-3 кодекс. Згідно з цими положеннями, стикаючись з необережністю чи недбалістю, суддя повинен враховувати труднощі, характерні для місій, які закон доручає цим обраним посадовим особам (Cass. Crim. 2 травня 2001 р., № 00-84.580). Хоча, схоже, судді характеризують цю умову гнучко, це є важливим моментом для обговорення у разі кримінальної відповідальності місцевого обраного представника за ненавмисний проступок.
По-друге, обрані посадові особи користуються так званим заходом "функціонального захисту", коли на них поширюється судове провадження у зв'язку з діяннями, які не мають характеру вини, яка може бути відсторонена від виконання своїх обов'язків. Це вимагає від громади, від якої залежить обраний представник, нести витрати, понесені на потреби його захисту, зокрема витрати на судочинство та адвокатів. З іншого боку, функціональний захист не охоплює кримінальних вироків через принцип особистості вироків.
Функціональний захист є правом обраної посадової особи і може бути запрошений, як тільки ініціюються публічні дії. Потім громада, до якої потрапляє обраний представник, оцінює, чи є дії, які переслідуються, наслідком особистої провини або скоєної вини, яка не є відривною від виконуваних функцій. У другому випадку він повинен забезпечувати функціональний захист.
Державна рада розглядає як особисті провини, які неможливо відірвати від функцій, дії, що виявляють занепокоєння приватного характеру, які несумісні із зобов'язаннями, покладеними на виконання державних функцій, або які представляють особливу серйозність щодо їх природи та умови, в яких вони були скоєні. Проте він уточнює, що «[...] ні кваліфікація, прийнята кримінальним суддею, ні навмисний характер фактів стосовно зацікавленої особи самі по собі недостатні для того, щоб вважати вину відокремлюваною від функцій, а отже, обґрунтовуючи, що користь право на функціональний захист відмовлено […] ”виборній посадовій особі, яка просить про це (CE, 30 грудня 2015 р., № 391800).
Слід також зазначити, що обрана посадова особа, яка подає запит на функціональний захист, звичайно, повинна утриматися від участі у муніципальній раді, яка обговорює цей запит, оскільки така участь може кваліфікуватися як незаконне придбання інтересів (CE, 24 лютого 2016 р., n ° 390843) і проаналізувати як акт, що відокремлюється від функцій (CAA Douai, 24 травня 2017 р., n ° 15DA00805).
Особливості кримінальної відповідальності обраних посадових осіб подвійні. З одного боку, кримінальний кодекс передбачає конкретні умисні правопорушення, спрямовані на запобігання та покарання за ризики зловживання, пов'язані з виконуваними мандатами. З іншого боку, можуть бути введені санкції, що зачіпають їхні повноваження.
Виборний мандат не повинен дозволяти тим, хто його виконує, зловживати ним. Тому законодавець передбачив конкретні умисні правопорушення, призначені для покарання за будь-які відхилення в цьому відношенні. У главі II розділу III книги IV Кримінального кодексу під назвою "Напади на державне управління, вчинені особами, які виконують державну функцію", перелічено три серії докори, які докоряють:
- зловживання повноваженнями, спрямоване проти адміністрації, яке полягає в тому, що особа, яка займає державні повноваження та виконує свої функції, здійснює заходи, спрямовані на перешкоджання виконанню закону;
- зловживання владою, спрямоване проти осіб, таке як напади на свободу особи, дискримінація або навіть напади на недоторканість будинку або таємницю листування;
- порушення обов'язку добросовісності, які спрямовані на струс мозку, корупцію та торгівлю впливом, незаконне захоплення інтересів, фаворитизм та викрадення та розкрадання майна, зокрема державних фондів.
Таким чином, дії обраних посадових осіб чітко визначаються кримінальним законодавством. Ці тексти вимагають від них бути надзвичайно пильними при виконанні своїх повноважень та при прийнятті рішень. Добросовісності недостатньо, щоб виключити характеристику правопорушення. Наприклад, репресивний суддя зміг охарактеризувати злочинну поведінку, таку як незаконне захоплення інтересів, тоді як це не призвело ні до збагачення обраної посадової особи, ні до шкоди для громади (Cass. Crim. 22 жовтня 2008 р., № 08- 82,068).
На додаток до окремих згаданих правопорушень, бути обраною посадовою особою державної влади є обтяжуючою обставиною при вчиненні певних правопорушень і, отже, може призвести до накладення більш суворих покарань. Це стосується злочинів підробки та використання підробки, крадіжки, шахрайства або змови.
Обрані посадові особи, визнані кримінально відповідальними за факти, які можуть бути або не відокремлені від їх виборних функцій, можуть бути визнані невідповідними.
Будь-яке визнання кримінальної відповідальності не призводить до винесення вироку про відмову. Можливість проголошення такої санкції повинна бути чітко передбачена законом. Крім того, це покарання має бути чітко проголошене судом. Іншими словами, ця санкція не є автоматичною.
Стаття 131-26 Кримінального кодексу також обмежує тривалість цієї відмови. Він не може перевищувати десяти років у разі винесення вироку за тяжке злочин і п'яти років у разі винесення вироку за вчинення злочину. Як відступ, він, однак, може бути продовжений до десяти років, коли відповідні дії були вчинені обраною посадовою особою під час його повноважень.
У деяких випадках суд, який визнає кримінальну відповідальність особи, повинен призначити вирок про відмову. Стаття 131-26-2 кримінального кодексу передбачає проголошення цієї санкції проти будь-якої особи, винної у злочині або в одному із злочинів, які це положення вичерпно перераховує (засудження за сексуальне насильство, домагання, дискримінацію, підробку, фальсифікацію виборів, фінансування політичних партій, ухилення від сплати податків організованими бандами тощо). Однак навіть у цих випадках кримінальний суд зберігає можливість спеціально мотивованим рішенням не визнати невідповідність з огляду на обставини правопорушення та особи його винного.
Слід також зазначити, що суддя з кримінальних справ не єдиний, хто може винести таку санкцію. Таким чином, навіть за відсутності будь-якого кримінального правопорушення, наприклад, статті L. 118-3 та LO 136-1 виборчого кодексу дозволяють судді, який здійснює вибори, оголосити невідповідним кандидату або виборній посадовій особі, агітаційний рахунок якої свідчить про те, що витрати стеля перевищено. Те саме застосовується, якщо цей рахунок не був внесений на зберігання у встановлений термін або якщо він був відхилений у разі шахрайства або особливо серйозного порушення правил, що стосуються фінансування виборчих кампаній. Ця адміністративна санкція щодо відсторонення не може перевищувати трьох років.
Нарешті, парламентар, який зазнає покарання за відмову від участі під час його повноважень, втрачається в силу закону (К. обраний, ст. Л. О. 136). Ця конфіскація повинна бути зазначена Конституційною радою, якщо тільки парламентар не подасть у відставку спонтанно. Місцева обрана посадова особа, на яку застосовується таке ж покарання, оголошується автоматично поданням у відставку (С. обраний, ст. L. 205, L. 236 та L. 341).
Кримінальна відповідальність обраних посадових осіб, а також санкція за правопорушну поведінку підкоряються певним правилам, адаптованим до мандатів, які вони займають. Однак із загальної консультації, яка закінчилася 31 січня 2018 року, випливає, що ці особливості недостатньо враховують ситуацію місцевих обранців. Вони є одними з факторів, які найбільш імовірно пояснюють спостережувану кризу покликань.
Зіткнувшись із цим зауваженням, була створена плюралістична робоча група сенаторів, яка роздумувала, зокрема, про правовий захист та кримінальний статус місцевих обранців, зокрема щодо ненавмисних правопорушень. Ця робоча група планує представити свої рекомендації до літа 2018 року, які повинні бути обговорені на Національній конференції територій цього літа.