Німецьке адміністративне право, розділ 2, §8 Обов’язкова сила; адміністративний акт - Перегляд
Німецьке адміністративне право. Том 1
Цитувати:
Отто Майер, «Німецьке адміністративне право, розділ 2, §8: Обов’язкова сила адміністративного акта, Німецьке адміністративне право. Том 1 ': Загальний огляд закону онлайн, 2019, номер 50443 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=50443)
Розділ II
Загальні принципи адміністративного права
§ 8 Обов’язковість адміністративного акта
(119) Верховенство права (Rechtsstaat) закінчується адміністративним актом, який із своєю обов'язковою силою вкладається у відносини, що підлягають врегулюванню між державою та суб'єктом. Невідомий колу ідей, що характеризують поліцейський режим, не будучи повністю судженням чи актом управління, адміністративний акт повинен бути вивчений у своїй конкретній суті, якщо хочеться зрозуміти сучасне адміністративне право., Оскільки це право домінує ним.
І. - З цивільного законодавства народжується обов’язок платити, з кримінального - зобов’язання дозволити собі покарання. Якби нічого іншого не було, компетентний орган здійснював би ці наслідки закону за допомогою сили; за його розпорядженням судовий пристав схопить боржника, агент судової поліції відведе винного в тюрму. Але ми відразу помітимо, що це не означало б справедливості; чого не вистачає - це судження. Перш ніж закон буде введений у дію фактом, суд своїм рішенням оголосить, що в даному випадку є правильним; те, що він вирішить, є юридично обов'язковим для даного питання. Саме судове рішення пов'язане законом; але, зі свого боку, судове рішення пов'язує факт виконання: що належить суб'єкту, що має статися з ним від влади, визначається вже не безпосередньо законом, а рішенням. Цей, як то кажуть, зробив jus in concreto.
(120) Подібно до того, як цінність верховенства закону полягає у забезпеченій законом рівності авторитарних дій, так і цінність судового рішення полягає в юридичному визначенні, яке воно негайно надає окремій справі. Подібно до того, як норма цивільного права була застосована до адміністрації, приписуючи конституційному закону суттєві елементи його сили, так за принципом верховенства закону застосовується рішення цивільного права. Залишаючи осторонь усі особливості судового рішення, яке ми залишаємо за собою спеціально використовувати, ми надаємо суть його юридичної сили авторитарному волевиявленню, яке здійснюється в адміністрації та для адміністрації.
Цей акт, як і рішення, є особливим проявом публічної влади, яка не походить від жодного члена громадської організації. Він зарезервований для магістратів, що формують своєрідну аристократію серед маси чиновників; судові органи (Gerichtsbehörden) відповідають адміністративним органам (Verwaltungsbehörden2).
(121) У справі правосуддя ці органи влади чітко позначені іменем суддів та судів. В адміністрації мова йде про тлумачення норм, які головують над розподілом повноважень, про те, щоб знати, чи включена влада вирішувати, наказувати, робити акти влади, одним словом адміністративні акти певна функція. Існують спеціальні органи, компетентні лише за певні дії або за дії, що стосуються певної галузі управління. Але організаційні закони також визначають загальні органи влади, органи загальної адміністрації країни (Behörden der allgemeinen Landesverwaltung), органи поліції країни (Landespolizeibehörden), які повинні бути компетентними для виконання всіх адміністративних актів, що відповідають ступеню ієрархії. займати і не зарезервовано для іншого органу влади.
Оскільки дії адміністративних органів дуже різноманітні, в окремому випадку можна задатися питанням, адміністративний акт чи ні. Презумпція (122) є ствердною. Якщо те, що зробив орган, відповідно до своєї компетенції та за змістом волевиявлення, може бути адміністративним актом, воно повинно розглядатися як таке і надавати йому юридичні наслідки, що додаються до нього, крім протилежного доказу, що це сказати хіба що, щоб довести, що мова йде лише про повістку, загрозу, попередження. Це принцип. Експрес-положення дозволяють чіткіше розрізнити адміністративний акт, роблячи його відомим за формою, походженням, змістом.
II. - Судове рішення у цивільному процесі має свою стереотипну роль; адміністративний акт - більш вільне та різноманітне використання. Це відповідає покладеній на нього місії - розміщення правового визначення окремих справ у межах руху адміністрації.
1) Рішення цивільного суду завжди ґрунтується на законі, який застосовується до особливої справи. Ми також маємо спокусу вимагати такої підстави для адміністративного акта; але ми не можемо встановити загального правила з цього приводу3.
Потрібно відрізняти. Визначення владою щодо суб'єкта того, що в конкретному випадку має бути для нього правильним, не входить до резерву закону. Це еманація публічної влади, яка також належить виконавчій владі. Все залежить від змісту акту (123) адміністративні. Чи йдеться про підрив свободи та власності за командами, шляхом пред'явлення звинувачень, зобов'язань по сплаті, позбавлення прав власності або обмежень, тоді, природно, дія має обов'язково основу закону. Це не тому, що для суб’єкта вирішено щось, що для нього повинно бути правильним; це тому, що ми вирішили, що якась травма повинна його вразити. З іншого боку, адміністративний акт може надати суб'єкту перевагу, право володіння, право користування, суму, яку потрібно стягнути. Тож більше не йдеться про резерв закону, і ми бачимо, що адміністративний акт виробляє свою дію власною силою.
Акт, який за своїм змістом передбачає лише прихильність такого роду, може потребувати спеціального законодавчого дозволу, коли справа стосується справи, якою закон вже заволодів; тоді йдеться про перевагу закону4.
З іншого боку, вчинення обвинувачення може бути здійснено без правової підстави на підставі згоди відповідної особи. Застереження закону, як воно сформульовано в так званих правах на свободу, призначене для вигоди окремим особам і виробляє для них наслідки: порушення застереження на їх шкоду є несправедливістю, заподіяною їх упередженню. Але було б запереченням самої свободи хотіти надати їм цей захист, незважаючи на них самих; захищений залишається вільним піддаватися певною мірою особистим тягарям, зобов'язанням по сплаті тощо. Отже, у всіх конституційних застереженнях, що забороняють пред'являти звинувачення особам поза законом, необхідно мати мовчазне застереження: якщо зацікавлена сторона не дасть згоди (124). Це стосується адміністративних актів про подання. Подання лише замінює дозвіл закону; він усуває бар'єр, який інакше створив би конституційний заповідник. Адміністративний акт, який став вільним, сам по собі виробляє свою дію5.
Додамо далі, що адміністративний акт не повинен мати спеціального заголовка в законі, який його санкціонує, коли він не створює нових обтяжень та зобов'язань, а застосовує лише ті, що вже існують. Ми називаємо це декларативним актом. Тоді мова йде про правовідносини, які вже встановлені, або законом, або попереднім адміністративним актом, не має значення: в будь-якому випадку може втрутитися адміністративний акт, який заявить, шляхом уповноваження, ці правовідносини, розвиватися це і намалюйте наслідки.
(125) 2) Ефект судового рішення нагадує дію верховенства права. Це дає особі, для якої вона прийнята, юридичне визначення щодо державної влади щодо того, що він повинен і що він може; він зобов'язує правосуддя дотримуватися його в своїх актах виконання, а також у подальших рішеннях. Це несправедливість, яку хтось чинить щодо нього, відхиляючись від нього на його упередження.
Так само адміністративний акт дає суб'єкту, щодо якого він прийнятий, визначення; лише тут зміст цього визначення нескінченно різноманітніший.
Адміністративний акт не обмежується рішенням про те, що суб'єкта до чогось змусять або що він буде в чомусь утримуватися, деталі цих речей цікавлять лише протилежну приватну сторону; тут усі деталі відразу стають предметом правовідносин з правлячою державою; по відношенню до держави суб'єкт повинен робити або не робити, або має повноваження робити, платити або отримувати суму, робити послугу, відмовлятися від свого майна та користуватися перевагою 6. У той же час державна влада зобов'язана забезпечити виконання, забезпечуючи спостереження та виконання того, що було вирішено таким чином, до тих пір, поки, принаймні, адміністративний акт залишається чинним та за умови, що він не втручається спеціальна сила, щоб зупинити його вплив.
Цей ефект залежить від дотримання всіх умов та обмежень, яким підпорядковується сам адміністративний акт. Але ця залежність має таку ж юридичну природу, що і рішення цивільного суду. Рішення, яке порушує закон, не є (126) дійсний, його потрібно скасувати. Але поки не буде скасовано, ми повинні визнати його ефект. Авторитарна влада, яка з’являється там, завжди починається із підтвердження своєї законності. Те саме стосується адміністративного акта. Інвалідність є лише однією з підстав для визнання неефективності; це не сама неефективність. Щоб отримати цю декларацію, потрібно йти шляхом, зазначеним розподілом повноважень7.
Таким чином, адміністративний акт наповнює всю сферу управління чітко визначеними правовідносинами, що мають безпосередню причину саме в цьому акті, за своїм змістом подібні до правовідносин цивільного права, за своєю формою та за своїм їх характер до правовідносин правосуддя.
3) Усі адміністративні акти забезпечують правовий порядок для окремої справи. Але, в той же час, вони можуть відноситись більш-менш до вже існуючого порядку. Це змушує нас розрізняти різні види адміністративних актів.
Основна класифікація - це рішення (Entscheidungen) та положення (Verfügungen). Рішення - це адміністративні акти з юридично пов’язаним змістом. Обов'язок може виникати із норми права, що застосовується до конкретної справи, або з попереднього адміністративного акта, що мова йде просто про виконання (127), або індивідуальне право, наслідки якого мають бути визнані та задекларовані. Зобов'язання повинно бути повним, щоб новий адміністративний акт сам по собі не мав нічого додати до правового порядку, який вимагає окрема справа; у рішенні лише сказано, що має бути законним, проголошуючи те, що є законним. Рішення цивільних судів, за кількома винятками (Comp. § 13, I, нижче), мають такий характер скрізь. За їх моделлю сформовано відповідні види адміністративних актів8.
Всі інші адміністративні акти є положеннями. У них спільне те, що тут влада діє за власним бажанням, щоб визначити умови правовідносин. Не існує різниці в залежності від того, чи повноважена влада повністю вільна, чи їй залишається певна свобода для вираження своєї волі в цих межах.
Однак слід розрізняти положення, враховуючи їх важливість стосовно відносин, до яких вони прагнуть.
Положення утворює абсолютну антитезу рішення, коли воно зовсім по-новому створює певні правові відносини між особою, на яку вона націлена, та державними органами. Тоді це відповідає тому, що в цивільному праві ми називаємо правовим актом (Rechtsgeschäft), наприклад договором, заповітом тощо.; ми можемо назвати це юридичним актом публічного права9.
(128) Але не всі положення, таким чином, покладені на початок правовідносин; є ті, місія яких полягає лише у розвитку та здійсненні існуючих відносин. Положення може вносити зміни, доповнення, скасування тощо, і все це, можливо, все ще можна зрозуміти під поняттям правового акту. Але всякі подібності припиняються, коли положення слугує лише утвердженню загальної влади, яку в силу існуючих відносин влада повинна здійснювати над суб'єктом; це не має характеру юридичного акта, окрім повістки, за якою цивільний кредитор вимагає послуги, що випливає із загального зобов'язання10. У публічному праві існує певний вид відносин, який містить, на користь влади, загальну владу: вони отримали назву відносин з особливим підпорядкуванням (Gewaltverhältniss) 11. Адміністративний акт, який виконується для утвердження відносини підпорядкування щодо особи та отримання наслідків з неї, називається інструкцією. Основним прикладом є інструкція, яка адресована державним службовцям; але це не єдиний приклад.
III. - Закон може мати свій ефект так само, як верховенство закону, загальними нормами, що впливають на всіх зацікавлених.
(129) Адміністративний акт не має такого загального ефекту щодо того, чи є він обов'язковим; це суттєва різниця. Усі інші якості обов'язкової сили закону можуть належати до обов'язкової сили адміністративного акта; але, як тільки адміністративний акт стане здатним виробляти свою дію у такій формі, яка відповідає закону, він перестане бути адміністративним актом.
Отже, адміністративний акт розглядає окрему справу за рішенням цивільного суду. Однак не слід хотіти занадто жорстко примушувати його до певної форми. За умови, що він не повинен мати наслідків як законність, він може по-різному вирішувати окрему справу, яку він охоплює.
1) Цивільне рішення дуже точно визначає справу, називаючи людину, для якої воно вступає. Це також буде правилом для адміністративного акту: наказ міліції, обкладення прямими податками, призов на військову службу проходять у такій формі.
2) Цивільне рішення поширює свою дію на особу, яку вона безпосередньо стосується, на її правонаступника: юридичний факт, який має місце у сфері цивільного права, таким чином витісняє публічно-правові відносини, які були створені судом. Адміністративний акт може таким же чином опосередковано мати свій вплив на третю особу, коли він створює право або зобов'язання, яке може бути передане (див. § 9 нижче); але це рідкісний виняток.
3) Адміністративний акт, скоріше, відповідає моделі певних правових актів цивільного законодавства, коли, будучи складеним стосовно певної особи, він, однак, не націлює його особисто; коли воно лише посилається на нього як на те, що представляє певні зовнішні обставини, в яких воно знаходиться, a (130) майно, діяльність, бізнес; тоді адміністративний акт може мати свій вплив на будь-яку іншу особу, яка пізніше його замінить. Цей послідовний вплив на персони безперервних не є правилом (див. § 21, примітки 10 та 20 нижче).
4) Ми також повинні розрізняти випадок, коли особа, до якої стосується адміністративний акт, справді є певною особою, але позначається опосередковано: вона визначається лише після з’ясування певних правовідносин. Це трапляється особливо щодо адміністративних актів, що стосуються речових прав, таких як експропріація, встановлення публічно-правових сервітутів: ці акти не потребують призначення власника або реального власника, на що вони впливають; вони вдарили його через його житловий будинок, на який вони вказують. - Такого ж характеру є адміністративний акт, який адресований певній групі людей для страйку по кожному з включених осіб: виклик натовпу для виходу, розпуск наради, асоціації. Насправді це безліч адміністративних актів: один адресований кожній особі, призначеній групою, до якої він включений; але ці акти виглядають об’єднаними в колективний акт12.
5) Цей спосіб більш вільного визначення осіб, яких адміністративний акт досягає найвищого ступеня стосовно конкретного підпорядкування. Тут ми знаходимо колективні акти з опосередкованим позначенням осіб, яких вони стосуються, і без обмеження для низки присутніх і визначених людей; отже, вони є вчинками для невизначених персон. Для осіб, що входять у відношення підпорядкування, для всіх одночасно, інструкцій (131) можуть бути надані адміністративні акти, що визначають наслідки відносин підпорядкування. Ці вказівки зібрані в регламентах обслуговування, регламентах, статутах та повідомляються шляхом публікації або інших засобів, придатних для доведення їх до відома зацікавлених осіб. Потім вони є обов’язковими для кожної особи, яка в даний час включена до звіту про піддачу або яка буде вносити його в майбутньому.
Тоді зовні цей акт сильно нагадує верховенство права. Однак це все ще лише колективний адміністративний акт або, як його також цілком справедливо називали, загальне положення13. Це положення не відповідає загальнообов’язковій силі закону; воно діє лише з силою конкретного відношення підпорядкування: воно може мати вплив лише на окремих осіб та на зобов'язання, які в нього входять. Що стосується цих зобов’язань, відносини підпорядкування ставлять кожну з зрозумілих йому осіб у контакт із адміністративним актом, який був винесений заздалегідь і який також стосується його; це покладається на нього як на перший обов'язок повідомити себе про цей вчинок14. Ефект такий самий, як якщо б інструкція була передана йому безпосередньо та як індивідуальний акт.