Чи отримує сертифікат містобудування користь від того, що він кваліфікується як творець законно-правових прав
Сертифікати містобудування були запроваджені з метою уточнення правил містобудування, що застосовуються до даної землі, та з метою правової визначеності в галузі, містобудівному праві, у вічній еволюції.
Порівняно недавня прецедентна практика Державної ради сходить до попередньої судової практики та узгоджує правову кваліфікацію містобудівних свідоцтв. Останні, незалежно від їх типу, усі є творцями права. Якщо це рішення відповідає вимогам і виправдовує режим судових процесів, що застосовується до цих свідоцтв (зокрема, обов'язок повідомляти апеляції), юридична практика в цій галузі призводить до нових застережень. Це те, що ефект кристалізації закону, що додається до містобудівних актів, насправді є досить відносним. Таким чином, здається, що факт кваліфікування містобудівного свідоцтва як творця прав дає змогу лише виправдати застосовний режим судових процесів. Зміна логіки адміністративного судочинства там, де, як правило, відповідає кваліфікація, якої дотримується застосовний правовий режим.
Сертифікат містобудування, що є результатом старої практики та закріплений у законі від 16 липня 1971 р. 1, створює багато труднощів для юристів. На півдорозі між документом та містобудівним дозволом, розірваний між інформаційними функціями та кристалізацією закону, містобудівний сертифікат, здається, протистоїть будь-якій тривалій кваліфікації. Труднощі, що частково походять від протилежних вітрів, які задули, у випадку судової практики та доктрини, режим судових процесів, що застосовується до нього.
Судова практика призвела до розмежування застосовного режиму відповідно до різних містобудівних свідоцтв. Тоді здавалося б, що їх природа змінюється залежно від типу 2. Нарешті, різноманітні. Незначний вчинок щодо них змусив суддю стандартизувати їх кваліфікацію. Державна рада у своєму рішенні від 18 грудня 2017 року 3 заявила, що всі містобудівні свідоцтва, навіть доопераційні негативні, створюють права. Для документа, основна функція якого є інформативною, це рішення не є найбільш очевидним. Це випливає з іншої основної функції сертифіката: відповідно до якої він кристалізується протягом 18 місяців законодавства, що застосовується на день його видачі. Саме в цій якості судді вважали його творцем закону 4, демонструючи тим самим певну "амбівалентність" 5 .
Потрапивши між різними функціями містобудівного посвідчення, прагнучи обмежити містобудівний судовий процес, судді також стикаються з розробкою містобудівного кодексу, який за очевидної простоти не дає можливості вирішити питання про його природи. Дійсно, містобудівний сертифікат трактується окремо в законодавчій частині кодексу, його відрізняють від містобудівних дозволів; але в регулятивній частині це прирівнюється до містобудівних дозволів, а отже, і до рішення. Це особливо видно зі статті R. 600-1, яка визначає, що про апеляції на містобудівний сертифікат слід повідомляти "автору рішення та власнику дозволу". Формула підходить для оскарження рішень, пов’язаних з окупацією чи використанням землі, також згаданих у Р. 600-1, вона є сумнівною для свідоцтва про містобудування. Такий стан справ викликає плутанину щодо характеру сертифіката.
Між містобудівним документом та містобудівним дозволом сертифікат все ще шукають. І це пов’язано з цією особливістю, пов’язаною з нею: кристалізацією містобудівних правил, про які він згадує.
Попередньо слід пам’ятати, що перше розмежування слід проводити відповідно до поданого запиту. Стаття L. 410-1 Кодексу містобудування розрізняє запит про знання "містобудівних положень, адміністративні обмеження на майнові права та перелік містобудівних податків та внесків, що застосовуються до земель" 7, прохання знати, крім того, коли планується будівельна операція, "якщо земельна ділянка може бути використана для здійснення цієї операції, а також стан існуючих або запланованих громадських об'єктів" 8. Тому слід розрізняти видачу простого містобудівного посвідчення та видачу доопераційного містобудівного посвідчення 9 .
Залежно від поданого йому запиту, простого сертифіката або доопераційного сертифіката, компетентний орган може видавати містобудівні сертифікати різних типів: нейтральні, позитивні чи негативні. Ця різноманітність не повинна закривати унікальність змісту. У цьому сенсі стаття L. 410-1 Кодексу містобудування не залишає сумнівів у тому, що в усіх містобудівних свідоцтвах є загальне ядро інформації. Різниця між простим та передопераційним сертифікатом полягає в тому, що останній також згадує іншу інформацію. Існування спільного, незмінного ядра відображає головну функцію містобудівних сертифікатів: інформаційну. Цей момент важливий, оскільки саме це загальне ядро інформації викристалізоване видачею містобудівного сертифіката. Ця кристалізація, на яку сподіваються, тісно пов'язана з "нестабільністю верховенства права, глибоким злом, яке впливає на містобудівне право" 10 .
Зокрема, в тексті зазначено, що: "Коли запит на отримання дозволу або попередня декларація подається протягом 18 місяців з моменту видачі містобудівного свідоцтва, положення про планування, податковий режим та містобудівні внески, а також адміністративні обмеження на майно права, як вони існували на дату свідоцтва, не можуть бути поставлені під сумнів (…) »11. У тексті прямо посилається на цю інформацію, вихід, отже, інші згадки про містобудівний сертифікат 12. Основною функцією є функціонування інформації, зокрема, для полегшення доступу до містобудівних документів було створено містобудівний сертифікат 13. Запит на сертифікат зобов'язує державний орган надати інформацію, що стосується правил планування, які він приймає. Ось чому можливість видачі мовчазного сертифіката суттєво заперечується 14. Кристалізація, не заперечуючи своєї важливості, є лише випадковою, навіть якщо вона відповідає меті правової визначеності, питання якої є центральним з точки зору містобудування через постійну еволюцію чинних норм.
Цей кристалізуючий ефект спочатку є лише випадковим, і все ж саме цей аспект призвів до того, що містобудівне свідоцтво розглядається як предмет апеляції 15; твердження, актуальність якого викликає сумнів, оскільки воно зводиться до того, щоб вважати це актом, що створює закон. Однак, якщо в ньому викристалізовуються певні обмежуючі положення, містобудівний сертифікат справді створює права лише у випадку зміни законодавства між днем видачі свідоцтва та наступними запитами (дозвіл або попередня декларація). Тому містобудівне свідоцтво було б адміністративним актом, який, іноді, лише створює права. Змінна геометрія, яку спостерігають судді, не перешкоджаючи цьому кваліфікувати їх усіх як адміністративні рішення 16. Однак це можна проаналізувати лише в кожному конкретному випадку. Ось чому ми кваліфікували наслідки сертифіката кристалізації права, терміну, який є більш застереженим, ніж термін "автор прав".
Ми навіть сумніваємось, що у разі зміни чинного законодавства, а отже, і кристалізації закону, зазначеного в сертифікаті, останній може розглядатися як адміністративне рішення. І a fortiori, що воно може бути оскаржене. Насправді, щоб кваліфікуватися як рішення, він все одно мав би заперечити, тобто "впливає (r) на достатньо негайні або серйозні ситуації або правовий порядок" 17. Однак сертифікат лише інформує, згадує відповідні правила, які самі по собі можуть подавати скарги таким чином 18. Більше того, про це свідчить неможливість підняти виняток про незаконність містобудівного правила в контексті оскарження простого містобудівного свідоцтва 19. Еквівалентне рішення слід застосовувати до доопераційних сертифікатів містобудування, але про них з’являється другий рівень роздумів: про характер думки, наданої на запит на попередню експлуатацію сертифікату.
Нейтральне містобудівне свідоцтво, раніше загальне інформаційне свідоцтво, відповідає сертифікату, виданому після простого запиту на інформацію. Він обмежується зазначенням спільного ядра, згаданого вище. З іншого боку, у разі запиту на доопераційне містобудівне посвідчення, окрім загальної основи інформації, компетентний орган видає висновок щодо проекту будівництва і повинен повідомити, "чи можна землю використовувати під завершення цієї операції, а також стан існуючих або запланованих громадських об’єктів »20. Тоді мова йде про вивчення проекту будівництва з урахуванням чинних планових документів та життєздатності землі. У першому випадку запланована операція видається сумісною з чинним законодавством, і тоді видається так зване позитивне містобудівне свідоцтво. У другому випадку запланована операція, передбачена заявником на день його запиту, не здається сумісною, і тоді видається так зване негативне містобудівне свідоцтво. Ця альтернатива згубно пропонує застосовувати інший режим судового розгляду залежно від даної відповіді, позитивної чи негативної.
Про це свідчить позиція адміністративного суду щодо судового режиму, що застосовується до позитивних сертифікатів, з одного боку, та негативних сертифікатів, з іншого боку. Апеляції проти перших повинні бути повідомлені, тоді як апеляції проти останніх не повинні бути. Однак ця відмінність суперечить листу статті R. 600-1, який зобов'язує повідомляти про апеляції без дискримінації щодо типу виданого сертифіката.
У цьому сенсі обов'язок мотивувати цю думку, коли вона є негативною (або позитивною, але супроводжується рецептами) 26, не випливає з того, що вона є творцем закону, а має на меті дозволити заявнику зрозуміти, як його проект навіть не сумісний з чинними нормативними актами і відповідно переосмислити його. Але, роблячи розмежування у застосовному режимі, диференціюючи обов’язок повідомлення відповідно до типу свідоцтва, позитивного чи негативного, адміністративний суд, схоже, вважає, що винесений висновок, коли він позитивний, є творцем права. Однак ця невдала суперечлива різниця між позитивним та негативним сертифікатом не повинна призводити до того, що в повідомленні дається реальне рішення або форма попереднього дозволу. Ефект кристалізації містобудівного свідоцтва виражається лише для загального ядра.
Однак усі типи свідоцтв базуються на одному загальному ядрі, і саме з цієї причини Державна рада в грудні 2017 року 27 скасовує рішення, винесене ним на тій підставі, що апеляційний адміністративний суд визнав недійсним своє рішення про помилку закону, стверджуючи, що «негативні містобудівні свідоцтва не надають ніяких прав їх власнику» 28. Іншими словами, Державна рада стверджує, що всі вони є творцями права, як позитивних сертифікатів, так і негативних.
Ефекти кристалізації загального ядра містобудівного свідоцтва мають перший виняток. Це прямо зазначено в тексті та пов'язано з міркуваннями щодо збереження громадської безпеки або здоров'я. Але інша можливість, і не останнє, дозволяє поставити під сумнів кристалізацію правил, викладених у містобудівному сертифікаті: зупинення провадження. Останні можуть протистояти подальшим запитам, незважаючи на наявність містобудівного посвідчення.
Закон Елан надає більш читабельну основу для зупинення провадження та обумовлює його придатність до попередньої публікації, вітальне роз'яснення, яке на практиці нічого не вирішує з точки зору містобудівних сертифікатів. Справді, судова практика, оголосивши незаконною упущення згадки про можливість зупинення провадження у справі 38, визнає, що незаконність через відсутність згадки про зупинення ухвали у містобудівній акті «не заважає уповноваженому органу від призупинення рішення щодо попередньої декларації або подальшої заяви про надання дозволу (…) ”39. Однак, як видається, ця прецедентна практика не ставиться під сумнів законодавством Елан, оскільки між датою видачі сертифіката та датою наступних запитів державний орган зможе прийняти рішення, яке врахуватиме його надання. можливість протистояти зупиненню провадження щодо подальшого клопотання, навіть якщо воно не згадувалось у містобудівному свідоцтві.
Ми бачимо, скільки має сертифікат містобудування, що потенційно створює права. Зазвичай вектор правової визначеності може зрозуміти інтерес кожного до того, щоб закон, який він згадує, викристалізувався, а також запобігти несприятливому розвитку закону, що загрожує проекту нерухомості, який розглядався довгий час. Тим не менше, суперечлива реальність вимагає від нас прояву резерву і ставить під сумнів усі інтереси, які ми хочемо до неї додати.
Нарешті, з позовної точки зору, кваліфікувати містобудівне свідоцтво як творця прав виглядає корисним лише для обґрунтування обов’язку повідомляти скарги на нього. Інверсія спірної логіки там, де застосовний режим визначає правову кваліфікацію. Кваліфікація, яку, як ми вже бачили, важко підтримувати. Сертифікат містобудування скоріше мав би вигоду від того, що він є частиною інформаційних сертифікатів, створених законом від 10 серпня 2018 року 40 та кодифікованих у статті L. 114-11 Кодексу відносин між громадськістю та адміністрацією. Закон би виграв у читабельності та доступності. Звичайно, можна засмутитись тим, що містобудівний сертифікат більше не викристалізовує чинне законодавство, але в міру того, що воно вже робить це лише випадковим чином, можна було б привітати певне спрощення закону.