Яка функція закону про надзвичайні ситуації у галузі охорони здоров’я Грегорі Блай - JP blog
Система боротьби з розповсюдженням коронавірусу у Франції вже діє, коли уряд приймає закон про надзвичайні ситуації у галузі охорони здоров’я від 23 березня 2020 року. Потім заходи застосовуються указом про впровадження та уніфікуються під правовим режимом стану здоров’я надзвичайна ситуація. Одні вважають це вітальним роз'ясненням кризових норм, інші - дрібницею заходів, які повинні залишатися винятковими. Ми ставимо запитання, чи потрібно було надати альтернативну правову основу для цього пристрою. Без сумніву, криза здоров'я не визнала жодного ідеального рішення. Однак незрозуміло, що меншим злом було введення в правовий порядок нового виняткового режиму, який є дорогим з точки зору громадянських свобод.
В контексті пандемії коронавірусу французький парламент прийняв закон про надзвичайний стан у галузі охорони здоров’я 23 березня 2020 р. Необхідні заходи, які раніше вживали уряди, скасовуються та вводяться в дію як надзвичайні положення та розпорядження. Це піднімає питання, чи потрібно було приймати законодавство про надзвичайні ситуації у галузі охорони здоров’я. Думки розділені між тими, хто вітає роз'яснення правового статусу надзвичайних норм, і скептично ставляться до будь-яких спроб нормалізації таких заходів. Немає сумнівів, що глобальна криза охорони здоров'я не дозволяє знайти ідеального рішення. Однак незрозуміло, що створення нового надзвичайного режиму є меншим злом з огляду на його вартість для громадських свобод.
Автор Грегорі Блай, Викладач Паризького університету Est Créteil
Тому яка потреба відповідає закону від 23 березня ?
i) Чи було це потрібно? Слід мати на увазі, що основи кризи охорони здоров'я здебільшого встановлюються поетапно до прийняття закону про надзвичайні ситуації в галузі охорони здоров'я на основі положень, що стосуються загроз для здоров'я. Стаття L.3131-1 ПКУ уповноважена Міністром охорони здоров’я вмотивованим указом прописати, "у разі серйозної загрози здоров’ю, що вимагає вживання надзвичайних заходів", "будь-яких заходів, пропорційних понесеним ризикам та відповідним обставинам". Статті L.3131-8 та L.3131-9 надають юрисдикцію префекту та прем'єр-міністру, "якщо приплив пацієнтів чи жертв або ситуація зі здоров'ям це виправдовує", робити заявки на необхідні товари та послуги.
Указ від 16 березня прийнятий на основі статті L.3131-1 CSP, яка, тим не менше, надає спеціальну юрисдикцію адміністративної поліції Міністру охорони здоров'я. Проте Державна рада підтверджує положення апостеріорно, вдаючись до теорії виняткових обставин: декрет базується на загальних адміністративних повноваженнях прем'єр-міністра, які він покладає на власні повноваження, що дозволяють йому ", особливо у виняткових обставинах ”, Для вжиття заходів, що застосовуються на всій території (CE, посилання, 22 березня 2020 р., № 439674, ст. 2). Однак статус указу про стримування привертає нашу увагу до іншої проблеми. Беручи строго формалістичну точку зору, незрозуміло, що міністр охорони здоров’я не міг вжити необхідних заходів указом. Але публічне право в цілому, складовою якого є адміністративне право, регулюється питаннями законності. Без сумніву, ми відчували потребу в тому, щоб глава уряду схвалив певний захід із серйозними наслідками. Однак юридична основа є неміцною.
ii) Нова стаття L.3131-15 CSP, створена законом від 23 березня, надає прем'єр-міністру компетенцію ухвалювати низку заходів "регулятивним указом, прийнятим за доповіддю міністра, відповідального за охорону здоров'я, для єдиного мета гарантувати здоров’я населення ”: обмежити пересування людей, заборонити їм залишати свої домівки або збиратися на дорогах загального користування, замовляти карантин, наказувати про закриття закладів, замовляти закупівлю товарів і послуг, регулювати ціни. Це спеціальна адміністративна поліція (CE, посилання, 17 квітня 2020 р., № 440057, ст. 5).
Ми спостерігаємо, що заходи, які були вжиті щодо загрози здоров’ю, вживаються без суттєвих змін указом про реалізацію (n ° 2020-293) закону від 23 березня: витребування масок (ст. 12), ціна контроль (ст. 11), заборона зупинки (ст. 4), обмеження свободи зібрань (ст. 7), адміністративне закриття місць, відкритих для громадськості (ст. 8), зупинення конкурсів та призупинення прийому в навчальних закладах ( Ст. 9), обмеження свободи приїзду та виїзду (ст. 3). Багато префектурних розпоряджень, виданих на підставі глави, що стосується серйозних загроз здоров'ю, скасовуються та приймаються знову на підставі глави, що стосується надзвичайного стану здоров'я [5]. Усі ці заходи, які вже діяли, знаходять нову основу в законі про надзвичайні ситуації у галузі охорони здоров’я. Не очевидно, що все вимагало єдиного режиму. Слід також зазначити, що це, головним чином, указ від 16 березня, що обмежує саму свободу приїзду та виїзду, який ґрунтується на справді крихкій правовій основі.
iii) Ситуація є більш складною щодо реквізицій [6]. Не передбачаючи правового вакууму, який може виникнути внаслідок передачі прем'єр-міністру повноважень, які раніше належали міністру охорони здоров'я та префектам, указ про втілення від 23 березня залишається мовчазним щодо цього питання. Стаття L.3131-17 CSP передбачає можливість "надання повноважень" префектам вживати на території департаменту заходи, які підпадають під статтю L.3131-15 CSP, але не виконує цього дозволу. Таким чином, імплементаційний указ спочатку містить єдине положення, що стосується заявок: стаття 12, що транспортує останній порядок заявки на захисні та протипроекційні маски. Потрібно дочекатися статті 12-1 (I), яка не розпоряджається заявками, але надає повноваження префектам замовляти додаткові вимоги указом. Положення лише додається до імплементаційного указу указом від 26 березня.
Смут місцевої влади відчувається в правових засадах, на які поширюється дія. Якщо тут і там знайдені належним чином обґрунтовані накази про реквізицію [7], багато наказів про реквізицію націлені без більшої точності на закон та імплементаційний указ від 23 березня і чітко базуються на статті L.3131-8 CSP [8]. Однак це положення не призначене застосовуватись після введення в дію режиму надзвичайного стану (а не режиму загрози здоров’ю). Замовлення було зроблено знову, після указу від 26 березня, на підставі статей L.3131-15 та L.3131-17 CSP [9]. Інші одночасно націлюються на закон про надзвичайні ситуації у галузі охорони здоров’я та статтю L.3131-1 CSP, на яку просто не посилаються у питаннях реквізиції [10]. Нарешті, деякі мають на меті, на додаток до закону від 23 березня, стаття L.2215-1, 4 ° Загального кодексу територіальних колективів (ЗКГТ), яка надає повноваження реквізитів префектам в надзвичайних ситуаціях, що перебувають під їх керівництвом. [11]. Це положення не може бути основою спеціальної політики охорони здоров’я.
Ці префектурні укази базуються на дуже невизначеному рівні. Очевидно, що навіть зацікавлені органи влади в першу чергу не знають, що робити з цими багатоманітними правовими режимами, що перекриваються. У сумнівах префекти посилаються на правові основи, з якими вони найбільш знайомі, тобто, які вони мають поза надзвичайним станом (L.2215-1, 4 ° CGCT; L.3131-8 CSP). Біда в тому, що вдатися до реквізиції - це напад, іноді необхідний, на суспільні свободи. Можливо, можна очікувати від автора заходу чітко вказати правову основу, на яку він посилається для його накладення. Верховенство права не полягає просто в тому, щоб запобігти націленню на кожну потенційно оскаржувану правову основу, щоб залишити за адміністративним суддею зберегти положення, яке йому найбільше підходить.
З усього цього слід зробити два висновки. По-перше, державні органи мають у своєму розпорядженні дуже важливі ресурси поза будь-яким надзвичайним станом. По-друге, незрозуміло, що законно було вкрай необхідно створити надзвичайний стан здоров'я. Здавалося б, тендітна правова основа указу про стримування від 16 березня мала дуже високі витрати з точки зору суспільних свобод. З одного боку, ми спостерігали пробудження теорії виняткових обставин, з іншого - створення нового надзвичайного режиму. За відсутності хорошого рішення можна було б шукати лише менше зло. Можливо, було б бажано, щоб Міністр охорони здоров'я вживав "будь-які пропорційні та ... відповідні заходи", як це вимагається статтею L.3131-1 CSP, та враховував складні обставини в разі необхідності.
Лихварство за законом: законодавство під час кризи щодо надзвичайної ситуації, що настане
ii) Це резонує з більш загальною проблемою, порушеною цим законом про надзвичайні ситуації у галузі охорони здоров’я. Перш за все, ми повинні задати собі питання, чи виходимо ми коли-небудь із надзвичайного стану, не змінюючи загального права. Прикладом є закон від 30 жовтня 2017 року про посилення внутрішньої безпеки та боротьби з тероризмом. Однак необхідно також вказати на підступний процес, який виникає внаслідок введення правового режиму в надзвичайні ситуації. Закон 1955 року про введення надзвичайного стану має таку неоднозначність. Розділ I закону встановлює правовий режим надзвичайного стану, Розділ II реалізує режим за конкретних обставин (війна в Алжирі). Після прийняття розпорядження від 15 квітня 1960 р., Що дозволяє оголосити надзвичайний стан декретом у Раді міністрів, а більше не законом, виконавчій владі більше не буде потрібно приймати новий закон, щоб відповісти в кімната невідкладної допомоги. Слід розуміти, що надзвичайне законодавство має дві цілі: реагувати на поточну надзвичайну ситуацію та встановлювати надзвичайний режим для подолання наступаючої надзвичайної ситуації. Таким чином, ці терміново прийняті закони ніколи не зникають разом із подіями, що їх народжують.
Таким чином, верховенство закону, "інша з поміркованих держав" (С. Ріальс), здається, не зможе уникнути своїх апорій. Зведений до легалістичних міркувань, він, зрештою, може заощадити на державних свободах. Оскільки на офіційному рівні верховенство закону безпечно, коли Державна рада приймає рішення вдатися до судової практики Гейрієса, щоб надати апостеріорну правову основу для тендітного указу про ув'язнення. Верховенство закону також виключається, коли на знак підтримки національного представництва це новий винятковий режим, який вводиться в наше позитивне право, який виникає глибоко змінений у значенні обмеження свобод. Залишається з’ясувати, чи справді це було необхідно.
[1] В. Шампей-Деспла, “Теоретичні аспекти: що надзвичайний стан робить для верховенства права”, Що залишається (ra) завжди від надзвичайного стану, Звіт CREDOF, 2018, с. 19; П. Ваксман, "Свободи та заходи, вжиті для боротьби з поширенням Covid-19: звикання до виняткових режимів", Le club des juristes - Le blog du coronavirus, 13 травня 2020 р .; О. Бод та К. Герен-Барг, "Надзвичайний стан у галузі охорони здоров'я: чи було розумно створити новий винятковий режим", Даллоз, 30 квітня 2020 р., С. 3-4.
[2] Напр. Приб. прив. (Рона) від 13 березня 2020 р., Що вимагає від компанії Ivainsulations виробництва водно-спиртового розчину, призначеного для гігієни людини. Взяті на фундації мистецтв. L.3131-8 та L.3131-9 CSP.
[3] Це підтверджується міжвідомчою інструкцією від 18 березня 2020 року щодо коригування навчальних методів для студентів-медиків (пункт 2.2), що стосуються мобілізації студентів у медичних професіях на боротьбу з Covid-19. На місцевому рівні, прийнятому до оприлюднення закону від 23 березня: Обр. прив. (Північ) від 23 березня 2020 р., Реквізиція персоналу регіонального відділу медичної служби Верхньої Франції (прийнято до оприлюднення закону від 23 березня). Цей указ заснований на мистецтві. L.2215-1, 4 ° Загального кодексу місцевих органів влади, а не за статтею L.3131-8 CSP. Однак воно втручається після указу міністра від 14 березня, прийнятого на підставі статті L.3131-1 CSP.
[4] Обр. прив. (Бас-Рейн) від 20 березня 2020 р., Що забороняє доступ до парків, садів, гравійних ям, лісів, берегів, водойм, дитячих майданчиків та міських спортивних майданчиків; Приб. прив. (Північ) від 22 березня 2020 року закриття громадських лісів державних лісів у департаменті Північ. Ці заходи стають узагальненими після ув'язнення.
[5] Наприклад, згадані вище накази замінені на Arr. прив. (Бас-Рейн) від 25 березня 2020 р. Про заборону доступу до парків, скверів, гравійних майданчиків, лісів, берегів, водойм, дитячих майданчиків, міських спортивних майданчиків та скасування указів від 12 і 20 березня; три Обр. прив. (Північ) від 30 березня 2020 р .: (1) заборона доступу громадськості до державних лісів у департаменті Норд, (2) заборона доступу до річкових районів у департаменті Норд, (3) заборона доступу та громадського руху на прибережних пляжах у департаменті Норд.
[6] Ми беремо на себе свободу посилатися на наше майбутнє дослідження "Реквізиція в надзвичайній ситуації", AJDA, червень 2020 р.
[7] Обр. прив. (Верхній Рейн) від 31 березня 2020 р. Реквізиція запасів Meltblown від компанії Fiberweb.
[8] Обр. прив. (Рона) від 26 березня 2020 р. Про реквізицію EHPAD "Le Moulin".
[9] Обр. прив. (Рона) від 30 березня 2020 р. Та обр. прив. (Рона) від 30 березня 2020 р. Реквізиція EPLEFPA Lyon - St Genis Laval.
[10] Одинадцять обр. прив. (Північ) від 06, 07, 08, 09, 10, 13, 14, 17, 18, 23, 24 квітня 2020 р. Щодо витребування медичних працівників для фізичних вправ, пенсіонерів або тих, хто проходить навчання в контексті епідемії коронавірусу.
[11] Обр. прив. (Валь-де-Марн) від 27 березня 2020 р. Про реквізицію готелю для прийому вразливих домогосподарств під час епідемії кови; два обр. прив. (На північ) від 1 квітня 2020 р. Та 3 квітня, реквізиція персоналу для участі у місіях регіонального агентства охорони здоров’я Верхньої Франції в контексті епідемії коронавірусу; Приб. прив. (Париж) від 6 квітня 2020 року приміщення для реквізиції.
Фото: CharlieVDB, Flickr, CC NC ND 4.0