Надзвичайний стан здоров’я Як чому Бенджамін Пітчо та Міла Петкова, юристи
Законопроект про створення надзвичайного стану для боротьби з пандемією Cofid 19 знаходиться на стадії обговорення. Це створює новий винятковий режим, який накладається на вже існуючі. Його інтерес виглядає скоріше політичним, ніж юридичним.
У розпал глобальної кризи в галузі охорони здоров'я уряд щойно подав Сенату екстрений законопроект про боротьбу з епідемією COVID-19 за прискореною процедурою. Цей законопроект повинен дати можливість створити умови, необхідні для вирішення поточної пандемії та закінчення кризи.
Це дозволяє надавати адміністративним органам влади, зокрема, надзвичайні повноваження, але враховує соціальні потрясіння, спричинені цією великою подією. Він вводить надзвичайний стан здоров'я у Розділ II, а також передбачає надзвичайні економічні заходи та адаптацію до боротьби з епідемією COVID-19 у Розділі III, наприклад, для зміни термінів дії та приписів, передбачених текстами. . На момент написання цього тексту Національний Збір читає цей текст, і тому він все ще може бути змінений.
Сьогодні це створює новий надзвичайний стан здоров'я та передбачає суворий нагляд. Однак деякі заходи залишаються невизначеними при їх здійсненні і дозволяють зрозуміти, що інтереси спеціального закону видаються скоріше політичними, ніж юридичними.
Надзвичайний стан здоров’я, безпрецедентний правовий механізм.
Надзвичайний стан здоров'я, створений звичайним законопроектом, внесеним до Розділу II, є безпрецедентним правовим механізмом. Очевидно, це можна порівняти зі статтями L. 3131-1 та наступними Кодексу громадського здоров'я, точно доповненими зазначеним законом, хоча набагато амбітніші в повноваженнях, наданих різним органам влади.
Це, на думку Уряду, натхнено надзвичайним станом згідно із загальним правом, що випливає із Закону № 55-385 від 3 квітня 1955 р., Що стосується надзвичайного стану, але " відрізняється своїми мотивами, що стосуються основної загрози здоров’ю населення, та режимом ". Він відрізняється насамперед своїм змістом, який видається набагато більш обмежувальним для суспільних свобод.
Підставлена декларація про надзвичайний стан здоров’я.
Стаття 5 законопроекту визначає процедуру, яка регулює його реалізацію. Як передбачено Законом No 55-385 від 3 квітня 1955 р., Надзвичайний стан охорони здоров'я оголошується указом в Раді Міністрів на термін, який він передбачає.
Умови, передбачені законопроектом, досить широкі, оскільки стосуються " катастрофа на здоров'я, зокрема епідемія, що загрожує своїм характером та тяжкістю, здоров'ю населення ". Отже, не просто загроза чи небезпека, небезпека повинна важити на зацікавлене населення, щоб мати можливість реалізувати запланований режим.
Указ також фіксує виборчі округи, в яких застосовуватиметься надзвичайний стан. Початкову тривалість можна поновити, але продовження, що перевищує один місяць, вимагає гарантії втручання нового конкретного закону, який потім продовжує цю тривалість і точно визначає її. Буде цікаво розглянути, як передбачити тривалість такого ризику чи такої епідемії. Без сумніву, має переважати максималістська оцінка.
Це стосується цього закону, який відповідно до статті 5 bis передбачає, що надзвичайне стан здоров’я буде негайно оголошено протягом 2 місяців з моменту набрання ним чинності. Більше того, це не виключає нового пророгації, але зберігає потребу в новому законі. Тому очікуваний час цієї пандемії жодним чином не обмежується кількома днями або зменшеною кількістю тижнів. Цей текст одразу готує нас до цього.
Однак криза не може бути хронічною. Ви повинні мати можливість вийти з цього, навіть якщо це означає забезпечення способів адаптації та необхідних відгуків. Тому видається необхідним мати можливість швидко зняти цей стан, і текст передбачає це, щоб, всупереч паралельності форм, указ, прийнятий Радою Міністрів, міг покласти йому кінець до закінчення строку, передбаченого цей можливий закон.
Науковий нагляд за надзвичайним станом здоров’я.
Нарешті, цей законопроект є інноваційним, оскільки указ в Раді міністрів приймається за звітом міністра, відповідального за охорону здоров’я, з одного боку. З іншого боку, оголошення надзвичайного стану вимагає засідання комітету вчених, які публікують громадські думки щодо вжитих виняткових заходів. Вони призначаються указом, за винятком двох з них, кожна призначена президентом двох асамблей.
Призначений таким чином комітет вчених не має повноважень. Він матиме для нього лише ті повноваження, які він буде знати, як реалізувати, щоб керувати діями уряду та при необхідності змусити його відповідати за свої дії перед громадянами. Він також розчиняється в кінці надзвичайного стану.
Важливо, що ці вчені також можуть керуватися етичним підходом. Наприклад, усі вже знають про пандемію Cofid 19, наприклад: економічні обмеження, що обтяжують систему охорони здоров’я, змусять вибирати та відбирати пацієнтів, які мають доступ до інтенсивної терапії. Цей вибір настільки ж науковий, як і політичний та людський. Сподіваємось, що можна встановити чіткі та незаперечні протоколи.
Виняткові заходи.
Хоча Закон № 55-385 від 3 квітня 1955 р. Розширює повноваження Міністра внутрішніх справ та Префекта, цей законопроект передбачає перелік заходів, які, ймовірно, повинні бути вжиті Прем'єр-міністром. У початковій редакції передбачалося надати йому невизначені прерогативи щодо " загальні заходи, що обмежують свободу приїзду та виїзду, свободу ведення бізнесу та свободу зібрань, а також дозволяють заявки на будь-які товари та послуги, необхідні для боротьби зі стихійним лихом, зазначеним у статті 4 ".
Цей проект було модифіковано з метою більш суворого регулювання повноважень, які можуть бути реалізовані, включаючи можливість:
Ці заходи насправді надзвичайно широкі і можуть бути предметом ретельного перегляду Національною асамблеєю, яка вивчає текст.
Міністр охорони здоров’я може, зі свого боку, мотивованим указом прописати будь-які регулятивні заходи, що стосуються організації та функціонування системи охорони здоров’я, за винятком тих, що належать до компетенції, вже передбаченої Прем’єр-міністром. Однак для останнього він повинен вжити індивідуальних заходів, необхідних для їх здійснення.
Цікаво відзначити, що справді йдеться про "систему охорони здоров'я", а не про "систему охорони здоров'я", як це звичайно для законодавства про охорону здоров'я. Неважко зрозуміти, що "система охорони здоров'я" у разі епідемії включає заходи, пов'язані з організацією сфери охорони здоров'я, але також виходить за її межі. Певні заходи, що обмежують свободу, можуть не стосуватися організації охорони здоров'я, але все ж виявляться важливими для підтримання "системи охорони здоров'я" проти пандемії.
Контроль за вжитими винятковими заходами.
Очевидно, нагадується про необхідність дотримання пропорційності вжитих заходів для подолання ризиків для здоров'я. У законопроекті також особливий наголос робиться на зобов'язанні щодо відповідних заходів "негайно припинити їх, коли вони більше не потрібні". Це кардинальний принцип дії відповідних міністрів та органів влади, який не є абсолютно чужим попередньому закону 1955 року про надзвичайний стан, який досі застосовується, і який надає великі повноваження міністру внутрішніх справ, зокрема.
Як пише Ж.-Ф. де Монгольф'є, після нападів 13 листопада 2015 року Конституційна рада вилучила п'ять КПК, що стосуються заходів, які можуть бути прийняті адміністративною владою в умовах надзвичайного режиму (домашній арешт, поліцейські заходи для проведення нарад, обшуків та виїмок), систематично здійснював перевірку пропорційності " збалансування для кожного заходу умов, за яких він міг би бути здійснений, його наслідків та гарантій, пов’язаних із його виконанням ".
У наступному рішенні QPC Конституційна рада піддала цензурі статтю 8-1 Закону № 55-385 від 3 квітня 1955 р., Що стосується перевірок особи, обшуку багажу та відвідування транспортних засобів, вважаючи, що законодавча влада - яка дозволила їх виконання, не обов'язково виправдана конкретними обставинами, що встановлюють ризик порушення громадського порядку - не забезпечила збалансованого примирення між, з одного боку, метою конституційної цінності охорони громадського порядку, а, з іншого боку, свободою прийти і поїхати та право на повагу до приватного життя, за заходами, які не контролювалися в достатній мірі.
Однак слід зазначити, що, на відміну від надзвичайного стану для атак, що надавали принизливі повноваження для розслідування певних фактів та/або певних людей, пандемія стосується всього населення, яке перебуває на території (громадяни чи ні), як французи за кордоном. . Універсальний характер ризику може призвести до іншого підходу, оскільки сьогодні представляється складним визначити передбачені заходи.
Немає сумнівів, що Конституційна рада повинна здійснювати свій контроль за цим надзвичайним станом здоров'я, який, безумовно, буде додатково змінений під час роботи Національних зборів.
Вибір такого законопроекту, а не продовження дії закону № 55-385 від 3 квітня 1955 року, сьогодні нам здається продиктованим політичною волею "національного союзу", а не юридичною необхідністю. Можна було б продовжити та внести зміни до стану від 3 квітня 1955 р., Щоб створити загальну надзвичайну ситуацію з компетенцією кожного відповідного міністра залежно від характеру кризи, з якою доведеться зіткнутися.
Широкі надзвичайні заходи реалізації.
Звичайний законопроект передбачає, що залежно від потреб, надзвичайні заходи можуть прийматися на національному рівні або залишатися на розсуд представника держави у департаменті.
Прем'єр-міністр та міністр, відповідальний за охорону здоров'я, можуть уповноважити територіально компетентного представника держави вживати всіх імплементаційних заходів, включаючи окремі заходи, і негайно підлягають інформації прокурора.
Коли вони подають заявки лише в рамках департаменту, представник держави у департаменті може бути уповноважений вирішувати їх самостійно, проконсультувавшись з генеральним директором АРС.
Однак звичайний законопроект залишається мовчазним щодо конкретних заходів з імплементації. Ці невизначеності ускладнюють передбачення та розуміння обсягу звичайного законопроекту, який Конституційна рада могла б відзначити і хотіла б сформулювати різними застереженнями.
Це створює можливість накладання надзвичайного стану залежно від характеру небезпеки.
Ризикова суперпозиція надзвичайних станів.
Система, що стосується надзвичайного стану здоров’я, могла бути включена до закону від 3 квітня 1955 р., Якби до нього було внесено зміни. Це також може потрапити в сферу громадських негараздів. За словами Державної ради, " з метою надання можливості державним органам вирішувати ситуації кризи або виняткової та безпосередньої небезпеки, що становлять загрозу для організованого життя національної спільноти "І тому дозволяє" Президент республіки має великий розсуд, коли приймає рішення про введення надзвичайного стану та визначення його територіального масштабу ".
Лихо - це, по-перше, стихійне лихо надзвичайної масштабності, але так само легко може складатися з пандемії або будь-якої іншої катастрофи для здоров'я.
Однак, вирішивши створити окремий надзвичайний стан, уряд, здається, вважає, що надзвичайний стан охорони здоров'я не може характеризувати ні "суспільне лихо", ні "національне лихо" у значенні статті 12 преамбули. Конституції.
Однак помноження ситуацій обмеження основних свобод, незалежно від обставин, може призвести до спокуси застосувати їх за таких обставин, які апріорі не мають ніякого зв'язку з первинним оголошенням надзвичайного стану.
І навпаки, під час одного з виступів про боротьбу з тероризмом у квітні 2016 року Мануель Вальс справедливо вважав, що " надзвичайний стан не може бути постійним станом, але з нагоди цих великих демонстрацій ми вважали, що необхідно продовжити цей надзвичайний стан, щоб повністю забезпечити безпеку французів ".
Закон SILT від 30 жовтня 2017 року продемонстрував ще один ризик, пов’язаний з розповсюдженням законів, що обмежують свободу: поява так званих постдержавних законів. Як і закон SILT, їх метою є продовження виняткових заходів, які загрожують свободам, крім надзвичайного стану, застосування якого припинено.
Політичні інтереси надзвичайного стану здоров'я.
Текст створює правильне враження, що його склали поспіхом. Це очевидний факт і реальність, яку ніхто в Уряді не мріяв приховувати. Ми також повинні підкреслити значну роботу з вдосконалення, проведену Сенатом спочатку, а потім, що відбудеться під час написання цієї статті, Національних зборів.
Отже, бажання створити новий надзвичайний стан є чітким політичним вибором: з одного боку, щоб заохотити приєднання та мобілізацію нації, всі зараз стурбовані, а з іншого - дозволити створити ефективний юридичний орган для ситуації, яка ризикує повторитися.
Усі фахівці з управління кризовими ситуаціями насправді включили його у свої сценарії та прогнози. Загальна пандемія була очікуваною та передбачуваною. Його наслідки певною мірою змодельовано, і найближчим часом очікується поява нового. З ще більшою безпосередністю епідеміологічні моделі не залишають сумнівів щодо можливості нової фази тієї ж епідемії у вересні 2020 року.
Державний персонал та органи держави повинні бути готовими та користуватися всіма необхідними інструментами, і це, на наш погляд, одна із конкретних цілей представленого тексту.
Бенджамін Пітчо та Міла Петкова
Адвокати при суді
Колишній член Ради адвокатів