Новий статут автономії для Каталонії 1
3Для вивчення значення та обсягу нового Статуту автономії Каталонії необхідно вивчити проблеми, що виправдовують цю реформу, функціонування Статуту в іспанському конституційному режимі автономій та основні варіанти, прийняті новим Статутом .
4Парламент Каталонії сформував у 2001 році дослідницьку комісію з питань вдосконалення автономного управління, яка після півтора року роботи та численних слухань опублікувала остаточний документ, в якому висловлюються основні проблеми, від яких страждає автономний уряд. Каталонія та пропонуючи альтернативи [ 11]. На наступних виборах до каталонського парламенту в листопаді 2003 р. Усі політичні партії, за винятком Народної партії, включили у свої програми пропозиції щодо реформи Статуту автономії.
5 Природно, що тут неможливо детально розібратися з проблемами, що виникли в ході цього тривалого процесу політичної та інтелектуальної рефлексії, але тим не менш необхідно, якщо хочеться зрозуміти реформу, що проводилася згодом, вирішити, хоча б коротко, найбільш значні з них.
Тоді виникла необхідність адекватно боротися з новими явищами, яких не було при створенні автономних громад. Зокрема, шляхом пошуку відповідного інституційного рівня необхідно було розглянути вплив Європейського Союзу на територіальну структуру держави і, більш конкретно, на повноваження автономних спільнот та на необхідність участі їх у європейських справ. Участь, яка може бути здійснена або через державу, беручи участь у розробці її позиційних документів, або безпосередньо в рамках європейських інституцій та процедур прийняття рішень. До цього часу ці питання вирішувались шляхом політичних домовленостей [20] або вирішувались відповідно до практики Конституційного Суду [21], але, тим не менше, було очевидно, що вони повинні були знайти адекватне лікування в рамках конституційності.
Нарешті, необхідно було розібратися з проблемою фінансування Женералітата, яка, незважаючи на послідовні зміни, про які вона знала з моменту свого походження, все ще не була задовільною. Це невдоволення було пов’язане з відсутністю фінансової автономії, яка існувала, що обмежувало можливості Співтовариства отримувати власні ресурси; відсутність прозорості в іспанській системі розподілу національних ресурсів для солідарності; внески, які Каталонія вважає надто важливими для деяких з цих ресурсів; низький рівень інвестицій, здійснених державою на території Каталонії; і, нарешті, до відсутності визнаних у Співтоваристві можливостей управління податками, що також призвело до браку інформації з боку держави щодо податків, що збираються в Каталонії [22].
10 Спостереження за цими проблемами не означає негативного судження ні щодо Статуту 1979 року, ні щодо всієї Держави автономій, як це склалося з часу Конституції 1978 року. Загалом, результати, які дає нова територіальна модель Держава, встановлена Конституцією, є позитивною як з політичної, так і з академічної точки зору: автономія Співтовариств закріплена, стара структура держави закріплена. Трансформується, все це за короткий проміжок часу і з цілком прийнятним результатом з точки зору функціонування цілого. Але це не повинно затуляти існування деяких серйозних проблем, які обтяжують загальне функціонування нової системи та ускладнюють її розвиток, що призводить до ризику паралічу або навіть відступу. Саме на таку ситуацію намагається реагувати реформа Статуту Каталонії, як і реформи інших Статутів. Лише з цієї точки зору можна зрозуміти значення та вплив реформ, запроваджених Статутами автономії.
11 Статути автономії є державними нормами у формі органічних законів (ст. 81.1 Конституції Іспанії), але з дуже особливими характеристиками, що випливають із функції, покладеної на них Конституцією, і тому займають особливе становище в системі.
14 Саме на цій концепції базуються поточні законодавчі реформи з метою запровадження своїх звичних заходів. Їх конституційне обгрунтування ґрунтується саме на тій ролі, яку Конституція відводить Статутам, як ми щойно переконались у дуже синтетичному вигляді. Однак ця концепція була предметом суперечок, що призвели до цього, і це відображається, зокрема, закликом щодо неконституційності, який депутати Народної партії подали проти Статуту автономії Каталонії. Це звернення оскаржує 114 із 223 статей Статуту, окрім частини преамбули та кількох додаткових та заключних положень. Статут, по суті, критикується, з одного боку, за перевищення сфери компетенції, закріпленої за ним Конституцією, і, з іншого боку, за невиправдану обумовленість законодавця штату. Тут висловлюється зовсім інша концепція ролі, яку Конституція приписує Статуту, концепція, набагато більш обмежена і додана до слідування практиці, розробленій до сьогодні.
17 Природно, що цей прийом, дуже схожий на те, що досягнуто новою Конституцією Швейцарії 1999 року щодо компетенцій, значно збільшує кількість положень, які Статут присвячує передачі компетенції Співтовариству, і це одна з основних причин його значної розширення: ми перейшли від 57 статей Статуту 1979 р., з яких 19 стосуються компетенції, до 223 Статуту 2006 р., не кажучи вже про додаткові, перехідні та заключні положення, 72 з яких присвячені розмежуванню повноважень між державою та громадою.
18 З іншого боку, новий Статут визначає та конкретизує функціональний зміст повноважень Генералітата завжди з метою гарантування цілісності його повноважень. Тому було встановлено типологію повноважень, покладених на Співтовариство, яка є більш чіткою, ніж та, що міститься в Статуті 1979 р., І яка по суті включає зміст доктрини, розробленої з цього питання Конституційним трибуналом, хоча вона вносить нові риси. Статті 110, 111 та 112 передбачають загальний функціональний зміст відповідно виключних, спільних та виконавчих повноважень Генеральної влади. Згодом для кожної із сфер компетенції, згаданих нижче, проводиться розрізнення між секторами, які об’єднані в кожну з цих трьох основних категорій компетенції.
19Ексклюзивні повноваження дозволяють Генералу "здійснювати повною мірою і виключно законодавчу, регулюючу владу та виконавчу функцію" (ст. 110 нового Статуту). Це положення також встановлює, що "здійснення цих повноважень та цих функцій покладається виключно на Генералітет і дозволяє йому встановлювати власну політику". Закінчується цим роз’ясненням: «Каталонське законодавство, що стосується виключних повноважень Женералітату, є законодавством, яке застосовується на його території в порівнянні з будь-яким іншим».
20 Спільна компетенція приписує Співтовариству „законодавчу владу, регулятивну владу та виконавчу функцію, в рамках основ, як принципів або загального нормативного мінімуму, які держава фіксує в нормах, що мають ранг закону, за винятком справи, визначені відповідно до Конституції та цього Статуту. Генералісти можуть встановлювати власну політику при здійсненні цих повноважень. Парламент зобов’язаний розробити та визначити законом зазначені основні положення »(ст. 111 ЄАП). Основна характеристика цього прогнозу полягає в позитивному визначенні позиції Конституційного трибуналу щодо способу, яким держава повинна здійснювати свою компетенцію для встановлення підстав щодо питань, що відповідають цьому режиму, загалом шляхом прийняття за законом [26].
22 Нарешті, ця подвійна операція, яка впливає на матеріальний елемент, а також на функціональний елемент компетенцій, прагне до кращої гарантії повноважень Генералітету та до його автономності в їх здійсненні. Таким же чином, статут також спрямований на краще розмежування відповідальності за втручання кожного урядового органу, щоб уникнути втручань, взаємозв'язків та втручань, що завдають шкоди ефективним діям державних органів влади та призводять лише до взаємозалежності. В основному, навіть якщо використовувані засоби неоднакові - самі контексти різні - цілі, яких переслідує нещодавня федеральна реформа в Німеччині [29].
25 Окрім органічної участі, Статут Каталонії також передбачає певні випадки функціональної участі, які повинні направляти необхідну співпрацю та співпрацю між двома рівнями влади у цих питаннях, що становлять спільний інтерес; співпраця, яка для Конституційного Суду є загальним принципом, властивим Державі автономій, хоча прямо не формулюється в Конституції [34]. Отже, встановлено, що в деяких випадках Генеральний комітет повинен видати попередній та необов’язковий звіт щодо певних дій держави, які можуть змінити її повноваження або інтереси [35].
26 Створення двосторонньої Генеральної державної комісії є ще одним вираженням цього загального принципу співпраці між державою та генералітетом. Ця Комісія розглядається як "загальний і постійний механізм взаємовідносин між урядом Генералітата та урядом держави" (ст. 183 нового Статуту). На нього покладаються консультативні, дорадчі, ініціативні та пропозиційні функції. Створення цієї Комісії, як і всі передбачені двосторонні документи, не заважає загальним процедурам співпраці багатостороннього характеру (ст. 175.2), тому передбачені відносини між державою та Женералітатом мають лише двосторонній характер, навіть якщо це, звичайно, двосторонні документи, які мають бути встановлені в Статуті автономії як норма, що регулює згадану автономну громаду [36].
27Однією з найважливіших новинок Статуту автономії Каталонії є його положення, що стосуються участі Женералітату у європейських справах. Ці прогнози чітко демонструють волю Автономної громади закріпити свою участь у європейських справах у блоці конституційності, тоді як до затвердження нового Статуту ця участь базувалася лише на політичних домовленостях з державою. Угод, потенціал яких визначається політичні кон'юнктури, продемонстровані неодноразово [37].
28 У цій галузі Статут діє переважно на два фронти: з одного боку, він встановлює принцип, згідно з яким Генеральний орган відповідає за розробку та застосування права Європейського Співтовариства у сфері своїх повноважень (ст. 189.1 ), включаючи стару та тривалу позицію Конституційного Суду [38]. У зв'язку з цим Статут також запровадив певний ступінь точності щодо питань, які виявились проблематичними, наприклад, втручання держави, коли заходи, які мають бути прийняті, виходять за межі територіального домену Автономної Спільноти (у цьому випадку це встановив, що якщо такі заходи не можуть бути прийняті у співпраці з іншими автономними громадами, держава повинна, принаймні, заздалегідь проконсультуватися з Женералітатом і дозволити його участь (ст. 189.2) або управління європейськими фондами, якщо Статут встановлює необхідність їх територіалізація або, якщо це неможливо, передбачає участь Генералітата в діях держави з цього питання (статті 190 та 114) [39].
30 Як видно, новий Статут встановлює широкий спектр можливостей для участі, однак, як правило, відображає політичні домовленості, вже досягнуті у 1994 і 2004 роках [42], урядом штатів та урядами автономних громад. У цій галузі значення цього Статуту полягає головним чином у тому, що він підвищує ранг цієї участі та його місце в блоці конституційності, забезпечуючи безпеку та найкращі гарантії, що це означає.
31Однією з рушійних сил цієї законодавчої реформи в Каталонії, безперечно, було бажання поліпшити фінансування Женералітату, який страждав, як ми вже згадували, від хронічних проблем, як від недостатності, так і від відсутності автономії, особливо щодо оподаткування та ресурсів. Саме для цього, і, незважаючи на зміни, які були внесені протягом цього тексту до Генеральних комісій, фінансування посідає чільне місце.
33 З іншого боку, Статут закликає до прозорості щодо ресурсів, отриманих завдяки солідарності, в якій бере участь Каталонія, шляхом просування критеріїв, яким вона повинна відповідати [44], а також встановлення, крім того, принципу, згідно з яким нівелювання заявки і механізми солідарності не повинні змінювати ситуацію в Каталонії порівняно з ситуацією в інших автономних громадах (ст. 206.5). Нарешті, третє додаткове положення Статуту має велике значення. Він встановлює, що для компенсації дефіциту державних інвестицій в Каталонії, який існує роками, держава повинна зобов'язатись інвестувати в інфраструктуру Каталонії відсоток, еквівалентний участі Каталонії у валовому внутрішньому продукті всієї Іспанії, і це протягом сім років після набрання чинності Статутом.
Велика новизна виникає завдяки включенню до Статуту каталогу прав та обов'язків у цивільній та соціальній, політичній та адміністративній, а також мовній сферах. Ці права та обов'язки можуть бути захищені в контексті судового розгляду та є обов'язковими для законодавця автономної громади. З цією метою встановлюється попередній контроль законів Парламенту, на який покладається Рада із статутних гарантій (ст. 38). Ці права та обов'язки супроводжуються великим репертуаром керівних принципів соціальної, економічної та культурної політики (статті 39-54 [50]). Ці права, як це прямо передбачено в Статуті, не можуть зменшити або обмежити права, визнані Конституцією та договорами, ратифікованими Іспанією в цій галузі (ст. 37.4).
Поводження із здійснення правосуддя також є інноваційним. На додаток до консолідації повноважень, які Генералітат вже мав щодо здійснення правосуддя, він включає положення про створення Ради юстиції Каталонії, органу управління судовою владою в Каталонії, що діє як деконцентрирований орган Генеральної ради повноваження судової влади, а також може здійснювати певні повноваження (ст. 97). Конкретні правила та ефективне створення покладаються на норми органічного закону про судоустрій.
Ця стаття стосується нового Статуту автономії Каталонії, затвердженого в липні 2006 р., Який замінює закон 1979 р., Що дозволив Каталонії отримати політичну автономію в рамках іспанської Конституції 1978 р. Та нової. Територіальна структура держави, окреслена цим текст. Перш за все, вивчається діагноз ситуації, яка призвела до реформи і яка виправдовує її, а також функція, яку посідають Статути автономії в конституційній системі автономій, що діє в Іспанії, включаючи поточні дискусії навколо цього вирішальне питання. Потім аналізуються основні варіанти, що містяться в новому Статуті, такі як "захист" компетенції, участь у державі та європейських справах, а також фінансування автономії. Стаття також підбиває підсумки аспектів ідентичності та символічного визнання, а також нових правил щодо певних установ, введених у новий Статут.