Переговори в умовах невизначеності
1 Перша частина [1] зосереджує свій інтерес на еволюції правил та інституційних рівноваг, навколо яких було організовано регіональне партнерство в той час, коли французький уряд проводив реформу децентралізованої держави. Хоча законодавча база, встановлена європейськими нормативними актами та французьким законодавством, передбачала чіткий розподіл ролей та повноважень, представлені тут три регіональні сайти показують, що інституціоналізація партнерства фактично тісно залежить від досвіду переговорів та локальних домовленостей між територіальною громадськістю. партнери. Кожен контекст дії створює баланси та правила колективних дій, яких немає на інших регіональних аренах.
2Опублікована в наступному випуску, друга частина буде зосереджена на іграх напруженості та конкуренції, які супроводжують створення державного партнерства. Він підтримує гіпотезу, згідно з якою новий розподіл повноважень та принцип спільного управління, покладений політикою структурних фондів та реформою держави, далекий від участі у функціональній інтеграції адміністрацій, посилюють лінії розриву між інституціями. регіональний. Тлумачення норм права, отже, становить привілейоване поле інституційного суперництва між територіальними суб'єктами, що займаються збереженням свого становища та своєю автономією дій у регіональному просторі.
5У 1992 р. Визнання урядом Франції відповідальності регіональних префектів за територіальну реалізацію європейської політики стало важливим моментом у визначенні правил партнерства. З цієї дати префектури займають стратегічну позицію в управлінні трьома структурними фондами (ESF, FEOGA [3], FEDER [4]). Маючи загальну компетенцію забезпечувати застосування програм Співтовариства на територіальному рівні, вони, таким чином, є головними органами координації на етапах обговорення, введення в дію та моніторингу проектів, що реалізують європейські фонди.
6Одночасно саме з децентралізованими державними відомствами в регіонах новий механізм поклав завдання інструктувати (технічно та юридично) структурні фонди. Хоча стимулююча роль цих дирекцій була в значній мірі ослаблена децентралізацією - вони все більше обмежуються функцією контролю законності актів місцевих органів влади та підтримки місцевої політики - вони виявили, що це можливість змінити позицію, нав'язуючи еволюціонуючий та слабко ієрархічний всесвіт місцевих громадських дій, основна функція арбітражу в ім'я узгодженості втручання громади та загальних місцевих інтересів.
Що стосується місцевих органів влади, вони не втручаються безпосередньо в управління структурними фондами, крім як партнери держави. Однак, будучи основними бенефіціарами європейських фондів, вони особливо активно обговорюють пріоритети, якими має керуватися втручання Співтовариства. Як частина конкурентної динаміки у розробці державної політики, вони бачать в європейській манні можливість посилити власні стратегічні рішення, не піддаючись - частково завдяки принципу субсидіарності - занадто сильним обмеженням з боку європейської Комісія.
8 У більш конкретному секторі політики професійного навчання та зайнятості (сфера, на яку спрямований ЕСФ), нові ігри партнерства, пов’язані з європейським фінансуванням, набувають особливої форми, оскільки Регіональні ради є головними фінансовими партнерами політики громади та де вони є, з цієї причини перші територіальні співрозмовники держави. Дійсно, у той самий момент, коли інші сектори державного втручання перетинаються явищами суперництва та необхідністю перехресного співробітництва між місцевими органами влади (економічні дії, регіональне планування, культура, туризм, навколишнє середовище тощо), питання навчання та працевлаштування залишаються однією з небагатьох сфер втручання, де регіональні ради здійснюють свої повноваження без конкуренції. Останні відповідають за регіональну навчальну політику: вони розробляють власні регіональні програми та реалізовують їх у співпраці із зацікавленими місцевими суб'єктами (місцевими органами влади, навчальними організаціями, консульськими установами, асоціаціями, компаніями тощо).
9 Територіальні служби держави, зі свого боку, втручаються лише на рівні спільноти громади, яка "прищеплюється" у навчальних проектах, що проводяться регіональними радами. Це децентралізовані дирекції Міністерства праці (DRTEFP [5]), які в кожному регіоні забезпечують розподіл кредитів ESF. Коли регіональна рада має проект, який може бути співфінансований фондом, вона передає його ДРТЕФП, який перевіряє його “прийнятність” (юридичну чинність), не коментуючи його доцільності [6]. Але інструкція також передбачає участь регіональних префектур, які залишаються гарантами послідовності програм громад у своєму районі, координуючи різні державні служби [7].
10Отже, на основі триполярного партнерства, що включає чітко встановлений розподіл відповідальності, в кожному регіоні беруть участь Регіональна рада (з питань навчальної політики), децентралізовані служби та регіональна префектура (для втручання ЄСФ). управління ESF.
14 Реформа структурних фондів глибоко змінила навички державних суб'єктів, які беруть участь у регіональних переговорах про ЄСФ. Однак помітна еволюція правил партнерства у трьох регіонах далеко не обмежується механічним застосуванням нового законодавства. Якщо це створює напругу майже скрізь, оскільки воно змінює розподіл ресурсів між регіональними префектами, дирекціями міністрів та регіональними радами, воно набуває різних форм залежно від локального досвіду. Хоча створення партнерства має тенденцію до посилення ігор суперництва в державі, більш-менш підкреслених відповідно до регіональних конфігурацій, воно породжує переговорні та мінливі обміни між державою та її політичними партнерами, починаючи від відкритого опору до міжінституційного співпраця з розбудови перехресних солідарностей (Частина I).
15 У другій частині ми побачимо, що визнання партнерського управління європейською політикою не веде до поступового «замикання» акторів у жорсткій інституційній грі. Навпаки, це спонукає гравців розробляти виграшні стратегії, спрямовані на захист своєї позиції та свого рангу на регіональній арені. Користуючись невизначеністю, яку реформа стосується правил переговорів, знаючи також, що стратегії чистого конфлікту неможливі в рамках політики, заснованої на координації без ієрархії, саме в нормах тлумачення норм права, що організовують партнерство, державні актори знаходять ресурси, щоб спробувати зберегти свою автономію дій і, що ще важливіше, зорієнтувати гру у напрямку відповідно до своїх інтересів (Частина II).
16У зростаючій кількості секторів державного втручання розподіл компетенцій, з одного боку, та диверсифікація джерел державного фінансування (з місцевих до Європи), з іншого, роблять проведення державної політики питанням партнерства, що передбачає прийняття правил колективних дій, визначення місць координації та визнання схрещених законностей. Громадські дії, пов’язані з управлінням структурними фондами, є благодатним простором для вивчення цих оновлених форм громадських дій. Однак це не усуває традиційних поділів між громадськими організаціями. Напруженість, що виникає між установами, як така, може іноді перешкоджати процесу прийняття рішень, іноді спричиняє прийняття нових правил та рішень.
17 Створення першого покоління структурних фондів, з 1989 по 1993 рік, безсумнівно, відкрило період невизначеності в більшості держав-членів, період, який відзначався мобілізацією різних державних партнерів (Європейської Комісії, регіональних та місцевих органів влади). ) прагне брати участь у процедурах складання місцевих програм, що фінансуються Європейським Співтовариством. У Франції це характеризується, зокрема, спробою місцевих органів влади, зокрема регіональних рад, перетворити питання субсидіарності на свою користь, з кінцевою метою визнання такої, що має загальноправову компетенцію в управлінні. Європейські кредити [ 13].
18 Спочатку реалізація регіональної політики Співтовариства стала можливістю для Європейської Комісії та регіонів продемонструвати збіжність інтересів з метою розробки нових прерогатив щодо національних адміністрацій [14]. У зв'язку з цим це спричинило різку напруженість між обраними представниками та державними чиновниками. Однак у своєму практичному застосуванні політика Співтовариства далеко не приносила користь регіонам, принаймні у Франції. Фактично, з 1992 р. Державним адміністраціям, як правило, вдалося відновити реальну свободу дій у територіальному управлінні структурними фондами [15].
21Якщо префектури та децентралізовані адміністрації протягом останніх десяти років або близько того не могли визначати стратегічний вибір у сферах компетенції, переданих місцевим політичним інституціям, вони, таким чином, далеко не повністю виключені з процесів прийняття рішень на цій території. Поза контролем актів місцевої влади, вони зараз часто мобілізуються разом із обраними політиками для керівництва переговорними системами, нагляду за мережами громадських дій та, за необхідності, для арбітражу можливих конфліктів між різними державними та приватними партнерами [19]. У контексті політики громади їх втручання виглядає набагато законнішим, оскільки вони виступають як найбільш нейтральний посередник між Європою, яка діє як донор, та місцевими суб'єктами-бенефіціарами.
22 З середини 90-х років регіональні префектури, таким чином, займали ключову позицію в організації обмінів між різними місцевими та регіональними партнерами, які беруть участь у європейській політиці. Вони були визнані такими, що мають повну компетенцію в організації регіональних або місцевих консультацій. Більш конкретно, вони відіграють роль координаційних партнерів на рівнях ідентифікації, програмування та контролю операцій, що отримують вигоду з європейських фондів. На регіональному рівні саме на СГАР покладено функції секретаріату різних консультативних органів, що залучають усіх суб'єктів, задіяних у цих операціях: Регіональний комітет з програмування, Моніторинговий комітет та Комітет з оцінки [20].
23Зміцнення префектурних повноважень на регіональному та відомчому рівнях [21], зумовлене державою, не пройшло без певної напруги з одного боку стосовно зацікавлених місцевих органів влади, з іншого боку, з деякими децентралізованими державними службами, які прагнуть зберегти мінімум автономії щодо префектур - зокрема, регіональних служб, відповідальних за фінансову перевірку асигнувань громади [22]. У галузі професійної підготовки створення в 1994 році нової процедури арбітражу за європейськими програмами (посилення контролю регіональних префектів) фактично породило настрої на опір як з боку регіональних рад, ніж ДРТЕФП, двох установ, які бачив між 1989 і 1994 роками зацікавленість у «спільному управлінні» - тобто на узбіччі префектурного контролю - справах, що стосуються європейського фінансування [23].
25Зміцнення ролі, яку відіграють регіональні префектури, стосується не лише їх координаційної функції у реалізації громадських програм. Це також результат повного використання своїх навичок з точки зору контролю та моніторингу. Перш за все, протягом останніх кількох років вони регулярно проводили місії з оцінки прогресу та розвитку європейських програм, економічного впливу зобов'язань щодо кредитування та, більш прозаїчно, дотримання територіальними партнерами специфікацій для операцій отримують допомогу від Співтовариства [26]. Тоді нещодавно уряд запросив уряд ініціювати подальші контрольні операції над проектами, що здійснюються за підтримки європейського фінансування (операції, як правило, координуються СГАР). Таким чином, поряд із контролем законності актів місцевих органів влади, поступово встановлюється і контроль “регуляторних” (тобто відповідності місцевих проектів, що отримують європейську допомогу, регуляціям Співтовариства). префектури.
27 У межах держави в регіонах нові форми співпраці, що супроводжують застосування європейської політики, не сприяють порушенню організаційного поділу та методів адміністративних дій. Навпаки, вони допомагають майже повсюдно відновити досить класичний поділ між його територіальними сегментами. З іншого боку, структури, що асоціюють регіональні ради та державу, демонструють більшу різноманітність залежно від конкретного досвіду кожного регіонального контексту.
29У трьох опитаних регіонах збій європейських систем управління програмами, запроваджених в середині 90-х років регіональними префектурами, повчально свідчить про приглушені опозиції, що розривають відносини між сегментами держави. Запропоновані для більш детального спостереження за програмуванням, зобов'язаннями та виплатами кредитів Співтовариства у кожному регіоні [29], що має посилити більш широко "програмну логіку" (шляхом поєднання управління різними фондами), ці системи введення даних бачать свої застосування сильно обмежене непокірливим ставленням DRTEFP та їх наглядового міністерства. Вони насправді особливо неохоче передавали інформацію, що стосується операцій ESF, яку вони вивчають, в той час як регіональні служби, відповідальні за управління ЄФРР та ЄКПФ (DRIRE та DRAF), як правило, не соромтеся подавати програмне забезпечення префектур даними.
31 На більш загальному рівні всі гравці зараз погоджуються з тим, що DRTEFP більше не проти систематичного передавання файлів фінансування ЄСС перед різними комітетами, які підпорядковуються префектурі. Однак дух співпраці далеко не зміцнюється: з одного боку, префектури наголошують на своїй ролі генерального координатора різних фондів, таким чином претендуючи на центральну позицію та право контролю за діяльністю децентралізованих адміністрацій; з іншого боку, регіональні директори не перестають вказувати на виключну компетенцію своєї адміністрації при розгляді запитів на фінансування ЄСВ. У будь-якому випадку, у цих регіонах обмін між префектурами та DRTEFP перетинається позиціями відкритого опору, яких ми не зустрічаємо у відносинах зі службами, відповідальними за розслідування двох інших фондів.
32Створення нових правил обміну між регіональними радами (відповідальними за політику в галузі підготовки кадрів) та DRTEFP (навчальними агентами ЄФС) є другим аспектом інституціоналізованих ігор партнерства протягом періоду 1994-1999 років. Ми можемо спостерігати помітні відмінності між, з одного боку, в основному конфліктною конфігурацією (Аквітанія), де клімат недовіри змусив партнерів домовитись про офіційні правила, покликані дозволити ретельний контроль процедур, а з іншого боку, два регіональних сайти (Лангедок-Рус-Сийон та Пе-де-Луар), де інтеграція заповітів сприяла, навпаки, консолідації бірж, які віддають перевагу розсудливості та персоналізованим зв'язкам. Зокрема, саме на рівні методів розслідування європейських справ ми можемо спостерігати протягом шести років значні розбіжності в державному партнерстві.
35 В цілому, десятиліття 1990-х років, як видається, характеризується помітною зміною правил партнерства в управлінні європейськими кредитами. Зараз співпраця відзначається все більшим залученням регіональних префектур та поступовим встановленням робочих правил між регіональними радами та державними адміністраціями. Таким чином, трансформація залишків у регіоні, безсумнівно, сприяла вдосконаленню механізмів взаємного контролю між різними установами. З точки зору державного вибору, це видається позитивним, оскільки веде до механізмів прийняття публічних рішень, заснованих на більшому розподілі ролей та функціональної взаємозалежності, обмежуючи тим самим ризики дискреційного та неконтрольованого втручання служб, відповідальних за вивчення справ (ті Регіональної ради з регіонального фінансування та державного для європейського колеги). Однак поступова інтеграція різних інституцій, обов'язково обмежуючи автономію кожного з них, водночас примножувала випадки напруженості та ризики напруги.