Підсумок Парламентська ініціатива - Роль та повноваження Національних зборів -
Ключовий момент: короткий зміст аркуша
У законодавчих питаннях право ініціативи може мати дві форми: подання повного тексту (законопроекту, якщо він надходить від уряду, законопроект, якщо він надійшов від парламентарія), або подання поправки, тобто пропозиції про внесення змін надання векселя або векселя приватного члена.
Ці дві форми ініціативи поділяють уряд та члени асамблей, але парламентська ініціатива підпадає під конкретні обмеження, передбачені Конституцією.
Баланс між урядовою ініціативою та парламентською ініціативою, що стосується подання текстів, виявляє дисбаланс на шкоду другому. Однак встановлення спільного порядку денного відповідає цьому висновку: частка текстів парламентського походження в загальній кількості прийнятих текстів продовжує зростати з 13-го законодавчого органу.
І. - Здійснення права парламентської ініціативи
1. - Паралельна вправа
Відповідно до пункту 1 статті 39 Конституції " ініціатива законів одночасно належить прем'єр-міністру та членам парламенту ". Конституція базується на принципі рівності між правом державної ініціативи та правом парламентської ініціативи, хоча інші конституційні положення вводять обмеження, що застосовуються до текстів парламентського походження.
Єдиними винятками з принципу одночасного здійснення права на ініціативу є ті тексти, на які уряд має закон або фактично монополію на презентацію. Це насамперед випадок законів про фінанси та законів про фінансування соціального забезпечення відповідно до статей 47 та 47-1 Конституції відповідно. Це також закони програмування. Врешті-решт, за інституціональною логікою, закони, що надають повноваження уряду приймати у справах, що належать до сфери права, постанови та закони, що дозволяють ратифікацію чи затвердження договорів або міжнародних угод, зазначених у статті 53. Конституції. У всіх цих текстах парламентарі зберігають право вносити поправки з певними межами для останніх двох категорій.
Як наслідок права на ініціативу, право відступу відкрите для уряду та членів парламенту. Процедури здійснення цього права викладені у статті 84 Регламенту Національних зборів. Автор або, якщо їх декілька, перший підписант законопроекту може відкликати його в будь-який час, але лише до прийняття його в першому читанні.
2. - Процедури здійснення головної парламентської ініціативи
а) Матеріальна форма запропонованого закону
Вексель складається з двох основних частин. "Пояснювальний меморандум" розробляє аргументи автора на підтримку законодавчих змін або нових положень, які він пропонує. Сама нормативна частина, яку називають «пристроєм», повинна бути оформлена у вигляді статей.
Що стосується змісту пропозицій, то він відповідає "законодавчому полі", тобто галузі юридичних питань, що вимагає втручання закону. Стаття 34 Конституції перелічує питання, що належать до цієї компетенції; але кілька інших конституційних положень передбачають втручання закону (зокрема, що стосуються органічного закону) або передбачають його (шляхом встановлення принципів конституційної цінності, реалізація яких відповідає законодавцю).
б) Умови здійснення парламентської ініціативи
Хоча фінансова прийнятність законопроектів перевіряється під час їх подання, вони в принципі не подаються до Державної ради, як законопроекти. Однак перегляд конституції від 23 липня 2008 року передбачав, що “ президент зборів [може] подати на розгляд Державної ради перед його розглядом у комітеті законопроект, внесений одним із членів цієї асамблеї, якщо останній не заперечує ”(Стаття 39 Конституції). Такі висновки видавались сім разів протягом 13-го законодавчого органу та шість разів протягом 14-го законодавчого органу.
Крім того, парламентська ініціатива належить кожному депутату окремо. Це прерогатива, яку зазвичай здійснюють особисто у своїх відповідних зборах кожен із депутатів та кожен із сенаторів. Однак ніщо не заважає кільком депутатам - або кільком сенаторам - або навіть усім членам групи чи кількох груп зібратися разом, щоб внести єдиний законопроект; на практиці до одного і того ж предмету часто звертаються, більш-менш різними термінами, кілька окремих пропозицій.
в) Особливий випадок подання резолюцій
Постанови - це законодавчі акти, прийняті єдиною парламентською асамблеєю. Можна виділити сім різних типів:
- постанови про внесення змін до Правил;
- постанови про створення слідчої комісії;
- резолюції, спрямовані на зупинення обвинувачення або призупинення тримання під вартою члена парламенту відповідно до статті 26 Конституції;
- резолюції, що мають на меті направити Президента Республіки до Вищого суду відповідно до статей 67 і 68 Конституції (це єдині пропозиції резолюцій, які обидві асамблеї приймають за однакові терміни);
- Європейські резолюції, що стосуються проектів чи пропозицій до актів Співтовариств та Європейського Союзу, поданих із застосуванням статті 88-4 Конституції або щодо документа, що виходить від установи Європейського Союзу;
- європейські резолюції, подані із застосуванням статті 88-6 Конституції, покликані забезпечити дотримання європейськими установами принципу субсидіарності;
- нарешті, резолюції, подані із застосуванням статті 34-1 Конституції, згідно з якою пропонується Асамблеї висловити висновок з конкретного питання - нової процедури, введеної в Конституцію переглядом від 23 липня 2008 р.
Процедура прийняття пропозицій резолюцій ідентична на кожній асамблеї процедурі, що застосовується до законопроектів, за винятком європейських пропозицій резолюцій, прийняття яких на відкритих сесіях не є систематичним. Клопотання резолюцій, подані із застосуванням статті 34-1 Конституції, також підпадають під конкретну процедуру: зокрема, уряд може заперечити проти їх неприйнятності, якщо він вважає, що їх прийняття або відхилення може спричинити його відповідальність або що вони містять заборони щодо цього. Крім того, вони не передаються до комітету і не можуть бути змінені.
г) Парламентська ініціатива та урядова ініціатива: який баланс?
Законодавча процедура починається частіше з ініціативи уряду, ніж з ініціативи парламенту, навіть якщо остання почастішала завдяки встановленню з жовтня 1995 р. Щомісячних сесій, зарезервованих за пріоритетом для порядку денного, встановленого Асамблеєю, і, перш за все, від 2009, порядок денний, який ділили між собою всі збори та виконавча влада.
Традиційно 80% законів, прийнятих поза міжнародними конвенціями, походять із законопроекту, що відображає перевагу виконавчої влади в законодавчому процесі. З реалізацією спільного порядку денного, внаслідок конституційного перегляду від 23 липня 2008 р. Частка пропозицій у текстах, остаточно прийнятих поза конвенціями, продовжує зростати, збільшившись із понад 30% за 13-м законодавчим органом до понад 40 % відповідно до 14-го законодавчого органу.
Крім того, навіть якщо більшість законів залишаються державними, їх текст може зазнати більш-менш суттєвих змін за парламентською ініціативою: таким чином право на внесення змін встановлює певний баланс, аналіз якого є суто статистичним, точно відображати. Крім того, починаючи з березня 2009 р., Обговорення законопроектів на засіданні зосереджувалось, крім законопроектів про перегляд конституції, законопроектів про фінансування та законопроектів про фінансування соціального забезпечення, на текст, прийнятий комітетом. Це стосувалося приватних векселів з 1958 року, і таке положення, безсумнівно, посилює вплив ініціативи приватного члена на зміст законодавства, прийнятого Парламентом.
3. - Право на внесення змін або похідну парламентську ініціативу
Право на внесення змін, тобто право вносити зміни до механізму законопроектів та пропозицій, також визнається на рівних засадах парламентарів та уряду. Пункт 1 статті 44 Конституції фактично передбачає, що " Члени парламенту та уряду мають право вносити зміни ".
Він включає не тільки можливість запропонувати повне або часткове видалення чи зміну, загальну чи конкретну, статей проекту чи пропозиції, але також можливість доповнення тексту новими положеннями у формі поправок, що містять додаткові статті.
Конституція, органічний закон від 15 квітня 2009 р., Що стосується застосування статей 34-1, 39 та 44 Конституції та Регламенту Національних зборів, встановлюють умови, за яких право на внесення змін може бути здійснено:
- поправки повинні бути представлені в письмовій формі та коротко мотивовані. Вони можуть стосуватися лише однієї статті;
- на них поширюється кінцевий термін подання (загалом, вони повинні бути подані до Служби сесій не пізніше 17:00 третього робочого дня, що передує обговоренню тексту);
- вони можуть бути предметом попередньої оцінки комітетом з оцінки та контролю державної політики на прохання автора та за згодою комісії по суті;
- у першому читанні вони допустимі, якщо вони містять посилання, навіть непряме, з обговорюваним текстом, існування цього посилання оцінюється Президентом;
- після першого читання застосовується правило "воронки": поправки мають бути безпосередньо пов'язані з положенням, яке все ще обговорюється, єдиними винятками щодо поправок, що мають на меті забезпечити повагу до Конституції, забезпечити координацію з текстами, що переглядаються, або виправити суттєву помилку.
II. - Загальні обмеження парламентської ініціативи
На пропозиції та поправки, внесені членами парламенту, застосовуються два загальних обмеження - фінансова неприпустимість (стаття 40 Конституції) та законодавча неприпустимість (стаття 41 Конституції). Умови застосування цих положень у законодавчій процедурі мають суттєві відмінності.
1. - Фінансова неприпустимість
Відповідно до статті 40 Конституції парламентські ініціативи "Неприпустимі, коли їх прийняття призведе або до зменшення державних ресурсів, або до створення або посилення державного збору ".
Крім того, останній абзац статті 47 органічного закону від 1 серпня 2001 р. (LOLF), який застосовується до всіх поправок, незалежно від текстів, до яких вони стосуються, робить невідповідні поправки неприпустимими. До всіх органічних норм, що стосуються законодавство про фінанси, зокрема виключна компетенція закону про фінанси керувати певними питаннями.
Так само стаття L.O. 111-7-1 Кодексу соціального забезпечення передбачає неприпустимість поправок, що суперечать органічним положенням, що стосуються законів про фінансування соціального забезпечення.
Ініціативи, представлені депутатами, породжують під час їх подання службовий контроль фінансової допустимості, який здійснюється різними органами Національних зборів.
Законопроекти передаються із застосуванням статті 89 Регламенту делегації Бюро Асамблеї: делегація здійснює контроль за їх прийнятністю.
Що стосується поправок, слід розрізняти поправки, що вносяться до комітету, та ті, що вносяться на пленарному засіданні.
У першому випадку голова комітету та, у разі сумнівів, його офіс, повинні оцінити допустимість поправки щодо статті 40 Конституції, якщо це необхідно після консультації з головою або генеральним секретарем доповідач фінансового комітету. Поправки, які він оголошує неприйнятними, не розглядаються комітетом. Уряд або депутат також можуть у будь-який час протистояти статті 40 Конституції внесенню комітетом тексту законопроекту або законопроекту приватного члена, тобто прийнятій поправці. текст, який послужить підставою для обговорення на відкритих сесіях. Неприйнятність оцінюється головою або генеральним доповідачем фінансового комітету.
Що стосується поправок, внесених для розгляду на пленарному засіданні, то голова Асамблеї відповідає за оцінку їх фінансової прийнятності. Однак, згідно з постійною практикою, Президент майже завжди дотримується думки голови фінансового комітету або, у противному випадку, генерального доповідача або члена бюро фінансового комітету, призначеного для цієї мети (пункт 89 статті 89). 3, Положення передбачає цю консультацію " Якщо сумніваєтесь "). Усі спірні поправки передаються після реєстрації голові фінансового комітету, і його думка відіграє вирішальну роль. Коли думка визнається неприйнятною, поправка повертається автору. Він не розповсюджується і не залучається до обговорення.
Це процедура контролю апріорі не виключає подальшого виступу проти фінансової неприйнятності законопроектів та поправок. Цей факультет, передбачений пунктом 4 статті 89 Регламенту, визнається як урядом, так і будь-яким заступником. На практиці, принаймні для поправок, на цьому етапі рідко потрібно буде використовувати виняток, оскільки перша перевірка, зроблена під час подання, повинна була автоматично усунути ініціативи, які спричинять неприйнятність.
Однак фінансова неприйнятність може бути порушена проти поправок, що розповсюджуються. У цьому випадку оцінка прийнятності проводиться на тих самих умовах, що і під час подання, тобто за рішенням голови Асамблеї після консультації з головою фінансового комітету. З огляду на систематичну перевірку допустимості поправок до подання, необхідно лише у виняткових випадках провести нову консультацію: це має місце, наприклад, коли обговорення виявляє новий факт, що висвітлює причину повідомлення про прийнятність сформульовано на подання.
Слід зазначити, що процедура контролю фінансової допустимості, організована Регламентом, покладає лише парламентські органи на вирішення питання щодо прийнятності під час законодавчої процедури. У разі суперечки щодо допустимості поправки - зокрема, коли Уряд оскаржує прийнятність, затверджену компетентним парламентським органом - це рішення останнього, яке на цьому етапі переважає без апеляції судді. Зовнішньому, як це стосується питань "законодавчої" прийнятності.
Рішення, прийняті парламентськими органами у сфері фінансової допустимості, можуть бути оскаржені лише шляхом звернення до Конституційної ради, поданої із застосуванням пункту 2 статті 61 Конституції, після прийняття Конституційного закону. Конституційна рада фактично визнає себе компетентною оцінювати, чи під час законодавчої процедури було застосовано правильне застосування статті 40 Конституції, чи стосується це рішень про неприйнятність чи фінансову допустимість. Однак у останньому випадку Рада вважає, що воно може бути застосовано лише за умови заперечення фінансової неприйнятності в Парламенті.
2. - „Законодавча” неприйнятність
Стаття 41 Конституції передбачає, що " якщо під час законодавчої процедури виявляється, що пропозиція чи поправка не підпадає під сферу дії закону (.), уряд або президент захопленої асамблеї можуть виступити проти неприйнятності ". У разі розбіжностей між ними " Конституційна рада на прохання того чи іншого приймає рішення протягом восьми днів ".
Основна відмінність протистоїть цій процедурі процедурі, яка має забезпечити дотримання статті 40 Конституції: прийнятність законодавства не систематично перевіряється під час внесення пропозицій та поправок до парламенту, вона вимагає втручання уряду або голови Асамблеї. Спочатку задумана як пристрій, призначений для захисту сфери регуляторної сфери, визначеної пунктом першим статті 37 Конституції, процедура, визначена у статті 41, не могла застосовуватися до 2009 року лише урядом. Конституційний перегляд від 23 липня 2008 р. Поширив цю можливість на президентів асамблей. Таким чином, вони можуть не лише порушити неприпустимість зазіхання закону про регуляторне поле проти пропозицій закону та поправок їх колег, а й проти поправок Уряду.
На практиці поводження з неприйнятністю законодавства виявилось загалом досить громіздким, і його використання поступово стало дефіцитним. Останнє рішення Конституційної ради, прийняте в застосуванні статті 41, датується 1979 роком (рішення № 79-11 FNR від 23 травня 1979 року). Розробка статті 93 Регламенту Національних Зборів до реформи від 27 травня 2009 року передбачала призупинення сесії або обов'язкове застереження у разі посилання на неприйнятність законодавства та коли Президент Національних Зборів не був головування на засіданні. Поточне формулювання робить це застереження або призупинення необов’язковим.