Рада Європи та Росії - SWP
Довіра вимагає послідовних рішень
Регіони:
Предмети:
Парламентська асамблея Ради Європи скасувала російські права голосу в 2014 році. З тих пір російська делегація відмовилася брати участь в асамблеї. У червні пройде два роки, коли країна перестала сплачувати свої фінансові внески. З цього моменту, найпізніше, Комітет міністрів повинен розглядати справу. Росія встановила умови, які вона хотіла б виконати, щоб знову виконати свої зобов'язання щодо членства. В іншому випадку країна погрожує вийти з організації. Замість того, щоб прийняти Росію дотепер, Рада Європи повинна послідовно слідувати її принципам і бути готовою нести політичні та фінансові витрати.
Росія була прийнята до Ради Європи в 1996 році. Вже тоді ситуація була не простою. Оскільки дії російського керівництва у першій війні в Чечні викликали занепокоєння, приєднання було затримано. Хоча Росія ратифікувала Європейську конвенцію з прав людини у травні 1998 року, основні порушення прав людини залишаються серйозною проблемою. Після 23 років членства в Росії все ще здійснюється повний процес моніторингу, який включає регулярні візити та доповіді осіб, призначених Парламентською Асамблеєю (ПА). Кількість скарг, поданих до Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), у ці роки не зменшується. Вимоги в законі також залишаються незмінними, оскільки Кремль не займається основними структурними проблемами російської правової системи.
Проблема загострилася за останні роки. Ситуація з правами людини в Криму значно погіршилася з тих пір, як Росія анексувала півострів в порушення міжнародного права в березні 2014 року. Закон, прийнятий у грудні 2015 року, дозволяє Російському конституційному суду ігнорувати рішення ЄСПЛ, якщо він визнає, що вони не відповідають російській Конституції. Це вже траплялося кілька разів, зокрема також у справі про так зване рішення "ЮКОСу", згідно з яким російська держава повинна була сплатити еквівалент 1,9 млрд євро колишнім акціонерам вимерлої нафтової компанії "ЮКОС".
У відповідь на анексію Криму та втручання Росії на Донбас ПА Ради Європи у квітні 2014 року призупинив право голосу російської делегації. Хоча вона мала право продовжувати брати участь у дебатах та у більшості комітетів, з тих пір делегація вийшла з усіх первинних органів. Як результат, діалог з російською стороною в рамках ПА став неможливим.
У червні 2017 року Росія також припинила сплачувати свої внески в роботу Ради Європи. Оскільки це означає, що відсутня близько семи відсотків бюджету установи, це призвело до значного скорочення, що має довгострокові наслідки. Наприклад, молодіжній роботі Ради Європи загрожує кінець. Якщо член не платить два роки, Комітетом міністрів передбачається перегляд, в якому представлені всі 47 держав-членів. Зокрема, важливо розглянути, чи можна і за яких умов підтримувати членство Росії.
Пропозиції для збереження обличчя
Кроки, здійснені російською стороною, є скоріше загрозою, ніж пропозицією діалогу. Тим не менше, Початкова школа намагалася знайти спосіб, щоб Росія повернулася на своє місце в Початковій школі, зберігаючи обличчя. Найбільш важливою була пропозиція щодо реформи, яка пом'якшила б наслідки майбутнього відкликання голосів і значно ускладнила б відмову від щорічної акредитації делегації Первинної ланки. Після бурхливих дебатів у Початковому товаристві в жовтні 2018 року документ про реформу було передано до відповідного комітету. Потім останній постановив, що відкликання голосів більше не стосується виборів суддів або генерального секретаря. Останній пункт є актуальним, оскільки новий генеральний секретар буде обраний у червні 2019 року.
Керівництво Росії відхилило рішення комітету як неадекватні. Він вимагає повного відновлення своїх виборчих прав та гарантії того, що ці права більше не можуть бути відкликані в майбутньому. Іншими словами, Кремль наполягає на принциповій зміні процедурних правил ПА. Наразі цьому заважали особливо віддані делегації, які відмовляються зустрічатися з російською делегацією: перш за все з України, але також з Литви та Польщі.
Друга спроба у квітні 2019 року полягала в пропозиції структурувати процедуру накладення санкцій проти держави-члена таким чином, щоб долучати більше суб'єктів (ПА, Комітет міністрів, Генеральний секретар). Це зробило б значно більш трудомістким і трудомістким санкціонування російської делегації з питань фотоелектрики за нову спробу акредитації. Остаточно прийнята резолюція передбачала, що новий механізм повинен пропонувати лише додатковий процедурний варіант, а не заміну поточній процедурі. Точні наслідки резолюції досі незрозумілі і повинні бути темою на засіданні міністрів закордонних справ 16-17 травня у Гельсінкі. Тим часом голова Думського комітету з міжнародних справ Леонід Слуцький заявив, що вищезазначена резолюція може прокласти шлях для повернення російської делегації до ПА. Однак це може поставити під сумнів лише тоді, коли зміна процедурних правил PV забезпечить, що національні делегації більше не можуть бути санкціонованими в майбутньому.
Аргументи за і проти російського виключення
Жодна із спроб знайти вихід поки що не мала успіху. У середині травня Комітет міністрів розгляне питання про членство Росії. Вона може продовжувати шукати спосіб переконати Росію повернутися до своїх зобов'язань; але він також може сигналізувати про свою готовність ініціювати виключення Росії згідно зі статтею 8 статуту Ради Європи.
Існує, по суті, два конкуруючих погляди на те, чи повинна Росія залишатися в Раді Європи чи ні, і які це матимуть наслідки: одна, яка фокусується на наслідках для Росії, а друга, яка наголошує на наслідках для організації.
Активні частини російського громадянського суспільства рішуче просять свою країну залишатися в Раді Європи. Вони стурбовані тим, що ситуація з правами людини значно погіршиться у разі виходу, оскільки Росія більше не буде зобов'язана Європейською конвенцією з прав людини. На їх думку, Рада Європи втратила б вагу та вплив без Росії. Нарешті, вони побоюються відновлення в Росії смертної кари.
Але головним їх занепокоєнням є втрата впливу ЄСПЛ на Росію. ЄСПЛ пропонує громадянам Росії важливу можливість звернутися до незалежного суду за межами країни, який, як правило, також надає їм правосуддя. Якщо Росія (повинна) вийти з Ради Європи, не тільки буде заблоковано судовий процес до Страсбурга, але й російським юристам та суддям буде набагато складніше посилатися на рішення ЄСПЛ у судовій практиці та на захисті. Втрата також дасть про себе знати в юридичній підготовці.
Ці занепокоєння слід сприймати серйозно, але вони випливають із аргументації, яка надто однобічно зосереджена на ситуації в Росії. У більш широкій перспективі можна побачити небезпеку, яка є ще більш далекосяжною. Своєю поведінкою в Раді Європи та відносно неї Росія демонструє, що вона активно працює над послабленням основних принципів організації. Російська делегація використовувала ПА більше як платформу для виступу, а не як можливість вести конструктивний діалог. Крім того, він в основному займався пом'якшенням критики Росії. Російська делегація об'єдналася з іншими, щоб уникнути критики. Така поведінка підриває здатність ПА встановлювати стандарти та норми щодо важливих питань демократії та верховенства права.
В останні роки Росія продовжує відмовлятися виконувати взяті на себе зобов'язання. Як було зазначено вище, мова йде не лише про те, щоб Росія роками не зупиняла порушення прав людини, а все частіше про нехтування інституційними правилами чи їх зміну на свою користь. Якщо Рада Європи толерує таку поведінку, вона ставить під сумнів її довіру. Це тим серйозніше, що в цей час демократичні та конституційні принципи дедалі більше загрожують і в інших європейських країнах. Як загальноєвропейська інституція, яка розглядає себе як гарант цих принципів, Рада Європи повинна чітко та рішуче захищати демократію та верховенство права.
Якщо для Росії будуть створені винятки або країні навіть вдасться змінити правила Ради Європи таким чином, що порушення її зобов'язань залишаться безкарними або стануть нормальними, це матиме ефект доміно. Таким чином, інші держави-члени обманюються також ігнорувати свої зобов'язання. Зрештою, Росія - далеко не єдина проблемна держава-член. Окремо слід згадати Азербайджан, делегація якого втягнута в корупційний скандал, в якому брали участь також інші члени ПА, та Туреччина, де ситуація з правами людини за останні роки явно погіршилася. Туреччина також має свій добровільний статус великого платника (великий платник) припинено та стало звичайним дописувачем. Хоча це відповідає її зобов'язанням, воно здійснює додатковий тиск на бюджет Ради Європи.
Як показано, найсерйознішим наслідком терпимості російської поведінки для Ради Європи буде велика втрата довіри, що матиме наслідки як всередині організації, так і поза нею. Цей розвиток подій буде йти паралельно із загрозливою ерозією демократичних принципів і верховенства права, що рано чи пізно може поставити під сумнів існування Ради Європи.
При необхідності обійтися без Росії
Реакція Росії на попередні пропозиції знову виконати свої зобов'язання, що зберігає обличчя, свідчить про те, що її представники грають в азартні ігри. Ви знаєте, що багато хто з відповідних суб'єктів хочуть уникнути виїзду з Росії, зокрема генеральний секретар Ради Європи Торбьорн Ягланд. Тому, як ціна за залишення в Раді Європи, Росія буде розраховувати на значні поступки, особливо щодо своїх прав голосу в ПА. Ніяких ознак готовності Кремля змінити поведінку, яку тоді санкціонували. Швидше, російська сторона хотіла б створити ситуацію, коли природне виконання своїх зобов'язань (особливо регулярна сплата внесків) виглядає як компроміс. Як правило, російське керівництво неохоче залишає міжнародні формати, що передають певний престиж і надають статус "члена клубу". Однак у цьому випадку не можна виключати, що Росія вийде з Ради Європи за власною ініціативою, оскільки членство супроводжується посиленням критики щодо поведінки керівництва в Москві. Однак російська сторона ще не відмовилася від зусиль, щоб Рада Європи відповідала її умовам.
Якщо Росія не вийде з Ради Європи, буде прийнято принципове рішення. Ви наближаєтесь до Росії чи рухаєтесь у напрямку відторгнення? Закінчення членства в їхній країні було б великою втратою для важливих частин російського суспільства. Для них надзвичайно важливі зв’язки з іноземними акторами, які підтримують їх у боротьбі за права людини та демократію. Особливо, якщо втратити доступ до ЄСПЛ, це було б надзвичайно болісно для російських громадян.
Однак небезпеки, пов'язані з тим, що Росія залишається на умовах, продиктованих Росією, ще більші. Якби хтось поступився російській стороні, відтепер він міг би ще ефективніше підірвати стандарти та принципи організації. Постійне послаблення Ради Європи (не лише через Росію) з часом також знищить переваги, згадані російським громадянським суспільством, які продовження членства в Росії приносить із собою. Тому посилення Ради Європи та її принципів повинно відповідати німецьким та загальноєвропейським інтересам, навіть якщо це означає відмову від членства Росії.
Тому Рада Європи більше не повинна розробляти подальших пропозицій, а натомість посилювати тиск на Росію серйозно сприймати свої зобов'язання як члена організації та поважати її правила. Німеччина разом з іншими державами-членами ЄС - наприклад, Францією, яка протягом семи місяців буде головувати в Комітеті міністрів у середині травня - повинна заявити про готовність платити більші внески, щоб Раді Європи не довелося відмовлятися від важливих програм у разі виходу Росії. Довіра до Ради Європи повинна мати пріоритет перед членством в одній державі. У зв'язку з цим Комітет міністрів повинен бути готовий ініціювати виключення Росії, якщо це необхідно, щоб захистити та зміцнити організацію в цілому.
Лікар. Сьюзен Стюарт - дослідник дослідницької групи Східної Європи та Євразії.
Новина відображає думку автора.
SWP-Aktuell піддаються внутрішньому перегляду, перевірці фактів та редагуванню. Додаткову інформацію про забезпечення якості в SWP можна знайти на веб-сайті SWP за адресою https: // www. swp-berlin.org/ueber-uns/ qualitaetssicherung/
Фонд науки і політики
Німецький інститут міжнародної політики та безпеки