Реформа Конституції, показник політичної напруженості в Монголії; Азіатський центр
Дискусія щодо модифікації Конституції живилася спостереженням за політичними труднощами, з якими Монголія стикається з 1992 року. Місцеве політичне життя передусім відзначається сильною нестабільністю, і середня тривалість повноважень уряду ледь перевищує півтора року. Невеликий парламент, який складається лише з 76 депутатів, робить внутрішні баланси нестабільними. Парламентська більшість часто неміцна, навіть коли партія має абсолютну більшість у парламенті. Політичне життя Монголії сьогодні побудовано навколо двох основних партій - Народної партії та Демократичної партії, які чергуються у владі з 1992 року. Самі партії поділяються на фракції та течії та борються за підтримку партизанської дисципліни у своїх лавах. Це призводить до складних і повторюваних політичних ігор [7]. Зміна прем'єр-міністра у 2017 р., На зміну Я. Ерденебату прийшов У. Хурелсух, і зміщення спікера парламенту, заміщення пана Енхбольда на З. Занданшатара, на початку 2018 р. Дали додаткові приклади.
Слабкість виконавчої влади частково пояснюється процесом формування урядів. Прем'єр-міністр обирається депутатами після кожних виборів, як і всі його міністри. Тоді склад уряду є результатом тонкого балансу, який повинен враховувати всі тенденції, представлені в парламенті. Міністри часто поєднують свої функції зі своїм депутатським мандатом, несучи, за монгольським виразом, "подвійний коло [8]". Ці різні характеристики обмежують арбітражну спроможність прем'єр-міністра, який повинен систематично забезпечувати збереження рівноваги, яка дозволила його обрання.
Нестабільність уряду та слабкість прем'єр-міністра поєднуються зі значною політизацією адміністрації. Кожна політична зміна супроводжується встановленням системи здобичі, яка бачить, як велика кількість державних службовців втрачає свої посади. Ці кадрові зміни стосуються не лише вищих посадових осіб, а й усієї бюрократичної структури. Вони призводять до того, що мережі впливів кожного суб'єкта впливають на бюрократичну структуру з кожною зміною уряду. Це спричиняє значну слабкість в адміністрації та обмежує послідовність та безперервність державних дій у країні.
Поєднання цих різних елементів спричиняє значну слабкість монгольської держави в основі виникнення труднощів, які зазнала остання при керуванні економічним розвитком. Введена політика нестабільна, пріоритети державних інвестицій різняться, а контракти, пов'язані з розробкою великих гірничих проектів, таких як Ою Толгой, переглядаються після кожної політичної зміни. Ця слабкість є тим більш проблематичною, оскільки вона має місце в контексті великої кількості сировини, де роль держави є надзвичайно важливою. Насправді відповідальність останніх полягає в організації розвитку видобувної діяльності, захопленні ренти та її перерозподілі так, щоб вона сприяла диверсифікації національної економіки.
Провал послідовних реформ для вирішення проблеми політичної нестабільності змусив владу Монголії поставити під сумнів необхідність перегляду функціонування свого політичного режиму. Потреба у реформах регулярно підтверджується з початку 2010-х років усіма сторонами [9]. Після політичного чергування весни 2016 року [10], при абсолютній більшості Народна партія створила різні робочі групи для розгляду питань про внесення змін до Конституції. Процес, який було запроваджено, має особливість включити експеримент з дорадчої демократії, проведений за підтримки однойменного центру Стенфордського університету [11]. Цей досвід полягав у об’єднанні групи громадян, обраних навмання, але репрезентативних, щоб залучити їх до обговорення потенційної конституційної реформи, надавши їм матеріали та інформацію, необхідні для дебатів. Результати, отримані під час цього експерименту, згодом були використані при розробці проекту поправки, запропонованої 62 парламентаріями на початку червня 2019 року [12]. Більшість змін, запропонованих у цьому проекті, були включені до проекту, остаточно прийнятого в середині листопада.
Протягом місяця липня, коли депутатам було доручено пояснити суть цієї поправки у відповідних округах, президент Монголії запропонував парламентарям власну конституційну поправку [15]. Цей проект мав на меті дозволити Президенту більше впливати на дебати, коли останні в основному очолював Парламент. У президентському плані пропонувалося збільшити кількість депутатів з 76 до 108, скоротити термін дії законодавчого органу з 4 до 5 років і заборонити будь-якому парламентарію, крім прем'єр-міністра, займати міністерські посади. Він також планував встановити поріг 50 001 членів для створення політичної партії та включити до Конституції обов'язок прозорості їх функціонування та їх фінансування.
З метою збереження форми консенсусу Парламент створив робочу групу для об’єднання цих двох проектів. Останній закінчив свою роботу наприкінці серпня [16]. Робоча група зберегла проект парламентаріїв, додавши до нього кілька пропозицій, сформульованих Президентом, зокрема тих, що стосуються функціонування партійного життя, поріг для створення політичної партії встановлюється на рівні 1% від електорату. Новий проект також приділяє більше уваги розвитку гірничодобувної діяльності, підкреслюючи, що природні ресурси є державною власністю, що належить державі, і що громадяни мають право бути поінформованими про наслідки експлуатації цих екологічних ресурсів. Однак група відхилила пропозицію президента, яка передбачала отримання державою 51% дивідендів із "особливо важливого" родовища корисних копалин, коли вона сприяє його експлуатації, не уточнюючи, чи стосується це лише визначених родовища парламентом. стратегічного значення та чи це залежало від рівня участі держави [17].
Зіткнувшись із цією ситуацією, парламентарі ще раз розглянули проект конституційної поправки під час осінньої сесії парламенту. Потім дискусії були зосереджені на можливості обрання президента депутатами, а також введенні дози пропорційності до Конституції. Ці пропозиції не були прийняті, таким чином зберігаючи основні баланси нинішнього режиму. Для подальшого роз'яснення тексту євродепутати зазначили, що призначення або звільнення міністрів є прерогативою прем'єр-міністра, а не парламенту. Цей аспект повинен сприяти зміцненню стабільності уряду в країні. Остаточно проект поправки був прийнятий 14 листопада 63-ма депутатами, присутніми на голосуванні [20], та прийнятий 26 листопада Президентом [21], що означало завершення процесу перегляду конституції. Ця поправка набере чинності 25 травня 2020 року, за кілька тижнів до наступних виборів до законодавчих органів.
Конституційна реформа, прийнята монгольськими парламентаріями, має на меті виправити деякі слабкі місця нинішньої системи, а не трансформувати політичний режим. Це відображає наявність консенсусу серед парламентарів та основних політичних партій щодо необхідності збереження нинішнього режиму, одночасно посилюючи його закріплення в парламентаризмі. Однак два основні елементи проти цього консенсусу.
Перший стосується труднощів, з якими стикається Монголія в процесі економічного розвитку. Ці виклики контрастують із відносним успіхом інших країн зі схожими характеристиками, зокрема Казахстану. Ця опозиція змушує певних суб'єктів, зокрема нинішнього президента чи певних популістських лідерів, таких як Б. Яргалсайхан, замислюватися про роль парламентського режиму в цій невдачі, вказуючи, зокрема, на політичну нестабільність, відсутність узгодженості державної політики або навіть тривалі та невизначені процеси прийняття рішень. Навпаки, вони підкреслюють зацікавленість у виборі президентського режиму, який дозволив би встановити більш інтервенціоністський та послідовний процес розвитку.
Це сумнів щодо природи політичного режиму також стосується фундаментальної проблеми. Коли влада Монголії розробила свою першу демократичну конституцію в 1992 році, вони відмовились прийняти президентський режим, аргументуючи це тим, що Монголія вже перевірила цю систему в соціалістичний період. Проведений тоді аналіз полягав у тому, що концентрація влади в руках однієї людини, генерального секретаря однієї партії, Народно-революційної партії, була використана Радянським Союзом для підпорядкування Монголії. У цьому контексті багато хто досі вважає, що президентський режим представляє ризик для суверенітету та незалежності країни, оскільки надалі піддає монгольських осіб, що приймають рішення, можливому тиску з боку сусідів.
На додаток до цих стратегічних проблем монгольський змішаний режим також продемонстрував свою стійкість, протистоячи ряду великих політичних криз, зокрема тій, що послідувала за заворушеннями після законодавчих виборів 2008 року. Потужність цього режиму забезпечити представництво всіх політичні актори та стимул, який він створює, шукати компромісні рішення як пріоритет, зокрема через уряди національних коаліцій, частково пояснює цю стійкість.
Нарешті, в економічному плані нинішній режим має перевагу у розподілі важелів влади. Це спостереження, зокрема у контексті важливої гірничодобувної галузі, дозволяє зменшити ризик відхилення від президентського режиму, коли переможець мав би всі важелі, в тому числі щодо перерозподілу ренти. Таким чином, нинішня система дозволяє зберегти рівновагу між основними політичними та економічними групами впливу в Монголії, тим самим зберігаючи певний плюралізм. Поширення політичних альтернацій також забезпечує невизначеність щодо орієнтації схем розподілу доходів, оскільки багато гарантій проти зсуву монгольської держави в напрямку Рентьє або неопатрімоніальної держави.
Прагнучи виправити вади нинішнього режиму та посиливши повноваження прем'єр-міністра, конституційна реформа представляється спробою політичного класу відповісти на зростаюче розчарування громадської думки. Потенціал цієї реформи забезпечити очікувані результати, тим не менше, буде випробуванням для Монголії та обґрунтованості її початкової моделі. Виклики, що стоять сьогодні перед країною, справді глибше ставлять під сумнів здатність ліберальної та парламентської демократії ініціювати процес економічного розвитку в контексті, позначеному великою кількістю сировини та асиметрією влади щодо своїх географічних сусідів. У цій оновленій конституційній базі наступні уряди повинні будуть продемонструвати свою спроможність розробляти програми розвитку, які сприятимуть збільшенню величезних мінеральних багатств країни і які забезпечуватимуть, що остання перетвориться на конкретне покращення рівня життя всього населення. Наступним законодавчим органом, який відкриється після парламентських виборів навесні 2020 року, має бути розкриття конкретних наслідків, які ця реформа, можливо, призведе.
[1] Reuters, 06/05/2016, "Керрі вітає Монголію як" оазис демократії "в суворому сусідстві", https://www.reuters.com/article/us-usa-mongolia-idUSKCN0YR02T.
[2] СЕНДЕРС, Алан, 1992, “Нова конституція Монголії: план демократії”, Азіатське опитування, вип. 32, n ° 6, с. Від 506 до 520.
[3] FISH, Стівен, 1998, “Монголія: демократія без передумов”, Journal of Democracy, vol. 9, n ° 3, с. 127 - 141.
[4] Поправка спочатку була прийнята демократичною більшістю в 1999 році, а потім була визнана недійсною конституційним судом у 2000 році. Однак вона була повторно прийнята новою більшістю, на цей раз домінувала Народна партія в 2001 році. Цей епізод свідчить про партійний консенсус, який існував на той час щодо необхідності внесення змін до Конституції.
[5] MUNKH-ERDENE, L., 2010, “Трансформація політичної системи Монголії: від напівпарламентської до парламентської?”, Азіатське опитування, вип. 50, No2, с. Від 311 до 334.
[6] SACHS, Jeffrey D., WARNER, Andrew M., грудень 1995 р., “Рясність природних ресурсів та економічне зростання”, Національне бюро економічних досліджень, Робочий документ NBER, № 5398.
[7] Рішення конституційного суду 2015 року сприяло підвищенню стабільності уряду, відмовляючи парламентарям у відставці урядового міністра, не руйнуючи весь уряд.
[8] "Диял" - це традиційний одяг монголів. Це довге пальто, яке закривається збоку. Монголи продовжують регулярно носити його в сільській місцевості або з нагоди офіційних церемоній.
[9] Проекти поправок, зокрема, були запропоновані парламентарями у 2009, 2011 та 2015 роках.
[10] Вибори до законодавчих органів навесні 2016 року ознаменувалися великою перемогою Монгольської народної партії. Партія отримала 65 із 76 місць. Демократична партія, яка тримала більшість голосів у 2012–2016 роках, повинна була погодитися лише на 9 місць.
[12] Парламент Монголії, 06/06/2019, "Монгол Улсин Үндсэн хуульд зброя невмілий, өөрчлөлтийн төсөл", проект поправки, http://forum.parlament.mn/projects/612.
[13] Питання про те, чи зможе нинішній президент Баттульга балотуватися на переобрання на наступних президентських виборах 2021 року, залишається без відповіді.
[14] Монгольська територія адміністративно поділена на аймаги, еквівалентні регіонам, самі поділяються на суми, еквівалентні департаментам.
[15] Парламент Монголії, 16.07.2019, "Монгол Улсин Үндсэн хуульд зброя невмілий, өөрчлөлтійн төсөл, санал", проект поправки, http: //forum.projects/10640/n.
[16] Парламент Монголії, 23.08.2019, "Ажлын хесэг Үндсэн хуульд оружие не пускает, Эрчлөлтийн төслийн талаарх зарчмын зөрүүтэй саналын томьёоллуудаар санал хураалт явуулнwww.yvуlnparv.mv.mv.mvm.
[17] Перелік стратегічно важливих родовищ корисних копалин визначається парламентом.
[18] Парламент Монголії, 09.09.2019, “Албан бичиг, УИХ-ын тогтоолын төсөлд тусгуулах санал өргөн барилаа”, прес-реліз, http://www.par parlament.mn/.
[19] Президент Монголії, 20.09.2019, "Ард нийтійн санал асуулга явулах, Монгол Улсын Үндсэн хуулійн нэмэлт, Ерчлөлтійн эхийг бат тухай Улсын Их Хурлын 73 дол. Тегтоолпрес хориг.
[20] Парламент Монголії, 15.11.2019, “Монгол Улсин Үндсэн хуульд зброю відправив на озброєння, өөрчлөлт ецеслэн батлагдсантай холбонгдлдулгтла нэмэлт, өөрчлөлт эцеслэнг.
[21] Президент Монголії, 26.11.2019, "Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулга: Монголчууд бид сөргөлдөх бус эвлэлдэх цаг ирсэн тул Үндсэн хуулийн нэмэлт.
[22] СантМарал, березень 2019 р., “Політбарометр”, вип. 18, No 52.