Серенада або реквієм щодо пропорційності На шляху до ймовірної відмови від реформи
Хоча інституційні реформи вважалося відкласти до 2022 року, повернення дискусій щодо зміни системи голосування, ініційоване Президентом Республіки та Міністром внутрішніх справ, посіяло сумнів: а чи відбулося, нарешті, пропорційне? Але в чому полягає зміст реформи і чи може вона бути успішною до 2022 року ?
Хоча вважалося, що інституційні реформи будуть відкладені до президентських виборів 2022 року, президент Франції та міністр внутрішніх справ ініціювали дискусію щодо реформи системи голосування, яка засіяла зерно сумнівів. Що, якби Франція нарешті прийняла пропорційну систему представництва? Як могла виглядати ця реформа і чи можна її досягти до 2022 року?
Автор Томас Ерхард, Викладач політології Паризького університету II Пантеон-Ассас, викладач політехніки Еколь
З 2017 року зміна способу голосування на виборах до законодавчих органів постійно актуальна, частіше, ніж за останній термін повноважень. Ця сучасна еволюція змін у системі голосування має особливість бути ініціативою президентської більшості. Ця характеристика підсилює питання щодо змісту та доцільності цієї реформи. Завдяки численним викликам засобів масової інформації та, насамперед, трьом найвищим точкам (у 2017, 2018 та 2019 роках), ця реформа має на меті встановити систему списків - "пропорційну" - різною мірою - "дозу" або "інтегральну".
По-перше, під час президентської кампанії 2017 року Еммануель Макрон оголосив про введення дози пропорційності у поєднанні зі зменшенням кількості парламентарів [1], пропозиція, повторена після його обрання на засідання парламенту в Конгресі у Версалі в липні 2017 року [2].
Тоді ця промова знайде своє законодавче відхилення у трьох законопроектах (конституційному, органічному та звичайному), закликаних „до більш представницької, відповідальної та ефективної демократії”, представлених 9 травня 2018 року в Раді міністрів. Органічний законопроект передбачав зменшення кількості парламентаріїв на 30% та вибори 15% депутатів за національною системою списків [3].
Нарешті, якщо цю реформу інституцій було призупинено без проведення експертизи в парламенті, вона була відновлена шляхом презентації трьох переглянутих законопроектів під час Ради Міністрів 28 серпня 2019 року. Тоді законопроект передбачав зниження на 25% кількості парламентарів та обрання 20% депутатів за списковою системою. Однак з моменту їх подання до Національних зборів 29 серпня 2019 року ці проекти не вносились до порядку денного парламенту і залишаються, згідно із звичним формулюванням, переданим до Конституційно-правової комісії, законодавства та загального управління республіки.
З тих пір зміна системи голосування вже не здавалася пріоритетом для уряду після відкладення на невизначений час, як і проект реформування установ, зокрема, після епізодів жовтих жилетів та COVID-19, які в значній мірі порушили порядок денний уряду та функціонування установ [4].
Тому з певним здивуванням реформа системи голосування знову з’явилася в пресі влітку 2020 року. Ця остання послідовність викликає питання кількома способами. Чи знову змінився зміст реформи? Чи можна це завершити до 2022 року ?
Проекти, згадані членами більшості, є розрізненими і свідчать про те, що проект все ще розглядається (I). Проте можна виявити деякі характерні риси, порівняти їх із минулими проектами (II) та поставити під сумнів шанси їх прийняття до наступних виборів 2022 року (III).
I. Проект, що розглядається: зміни пропорційності
Склад проекту досі є дуже незавершеним, про що свідчать різні декларації, що стосуються системи голосування.
У липні 2020 р. Президент Республіки посилався на "інтегральну пропорційність" [5], не вказуючи рамки, у коментарях, повідомлених газетою L'Express. Цей натяк позначає вихідну точку серії різноманітних пропозицій різних політичних акторів.
Потім настане черга Міністерства оборони США "підштовхнути главу держави до реформування методу обрання депутатів" [6], підготувавши новий проект, підготовлений депутатом Жаном-Луї Бурланж, який з'являється в "Ле Канар Еншене" на початку серпня. [7]. Він складається із системи повних переліків у відомчих або багатовідомчих структурах залежно від чисельності населення департаментів.
На початку вересня міністр внутрішніх справ Жеральд Дарманін заявив на RMC: "Міністр внутрішніх справ розглядає та пропонує, можливо, Президенту Республіки та Прем'єр-міністру можливість введення дози пропорційність на наступних законодавчих виборах »[8]. Не уточнюючи цю «дозу», міністр додав: «Президент республіки матиме можливість представити речі керівництву партії; він попросив мене там працювати ". На відміну від слів міністра внутрішніх справ, згідно з виданням L'Express, який представляє "що Макрон задумав" [9], спектр можливостей буде від пропорційного до дублювання системи голосування на сенаторських виборах: з введенням пропорційного представництва у відділах з трьома і більше місцями.
Пояснення щодо графіку реформи, можливо, висунув міністр зв’язків з парламентом Марк Фесно (MoDem), який мав на увазі, що реформа системи голосування може бути частиною законопроекту, що включає певні пропозиції Конвенції громадян та що він буде представлений "Раді міністрів до кінця року для першого читання у першому кварталі 2021 року" [10], яке Жан Кастекс гартує, заявляючи, що "файл - це все внизу стек ”[11] .
Зрештою, відродження питання про систему голосування не обов'язково має відбуватися на підставі законопроекту, внесеного до Ради міністрів у 2019 році, насправді також не знаючи, наскільки поточні роздуми 'відходять. Як анонімно підсумував один міністр: "ми знаємо, чого не хочемо, але не знаємо, чого хочемо" [12] .
II. Оновлений проект
Якщо обриси цього проекту залишаються нечіткими, проте можна відзначити його відмінність від проекту, поданого до Ради міністрів у серпні 2019 року [13] .
Перш за все можна зауважити, що необов’язково ще раз обговорювати модальності системи голосування, вже зафіксовану у законопроекті, якщо метою було її збереження.
Перш за все, різницю в методах пропорційного представництва можна пояснити відмовою від реформи, спрямованої на зменшення кількості парламентарів. Наслідки двох реформ були об’єднані як технічно, так і в остаточній перспективі. Зменшення кількості парламентарів автоматично призвело б до необхідності проведення виборчого поділу, складність якого збільшилася б шляхом віднімання певної кількості місць (дози), зарезервованих для спискової системи. В іншому випадку сформульовано: зменшення кількості депутатів обмежувало можливості можливих коливань пропорційності [14]. Зі зникненням цього обмеження пропорційні можуть знати нові гіпотези.
Політичні актори, які інтегрували цю зміну контексту, формулюють нові проекти. Можна виділити три типи пропорційного представництва, це може бути: 1) обмеження однією дозою, 2) повне, але в рамках відомства, 3) залежно від системи голосування, яка варіюється залежно від кількості місць, які потрібно заповнити в одному відділі.
Ця типологія показує, що всі три проекти, незважаючи на свою неточність, мають тенденцію обмежувати ступінь пропорційності за допомогою різних варіантів [15]. Ця типологія також показує, що актори більшості підтримують різні варіанти і що всі вони не мають однакових інтересів. Вони намагаються відстояти варіант, який повинен бути для них найбільш сприятливим; при цьому відображаються обмеження проекту реформування системи голосування.
III. Перешкоджана здійсненності проекту: на шляху до ймовірної відмови ?
Прийняття законопроекту залежить головним чином від трьох факторів: наявного парламентського часу, волі уряду (ініціювати реформу та використовувати засоби для прискорення процедури) та парламентської опозиції (для уповільнення парламентського контролю). Їх наслідки зіставляються і накопичуються.
Парламентський час має найбільш відчутне обмеження з його чітким календарним обмеженням. Оскільки закон "націлений на роз'яснення різних положень виборчого законодавства" від 2 грудня 2019 р. [16], неможливо перейти "до модифікації виборчої системи або периметру виборчих округів у році, що передував першому туру виборчого бюлетеня »[17]. Кодифікація республіканського звичаю не змінювати спосіб голосування в рік, що передував виборам, означає, що поточна реформа повинна бути прийнята до травня 2021 року, тобто за 8 місяців. Цей період коротший за середній час для прийняття закону, тим більше, що в період з жовтня 2020 р. По травень 2021 р. Робота припиняється на п'ять тижнів [18] .
Однак, не будучи заборонним, ця затримка виключає будь-яке рішення, яке передбачає значний перерозподіл законодавчих округів через тривалість процесу. Наприклад, процес останнього виборчого поділу, прийнятого в 2010 році, складав два роки і один місяць, що відповідало тим часовим рамкам, які спостерігались в інших західних демократіях. Помноження етапів контролю та максимальний ліміт (за рік до виборів), а потім запобігають початку такої виборчої реформи після другого року законодавчої влади [19] .
Окрім часових рамок, парламентський час також є обмеженням для прийняття законопроекту про реформи через його законодавчу метушню. Зміна графіку вивчення текстів під час ув'язнення та численні "тексти COVID" підкреслили перевантаженість зборів, спричинену урядом, яку не вдалося вирішити на позачерговій сесії у вересні 2020 року.
Доступний парламентський час, таким чином, являє собою сильну межу, поєднану з політичним характером, пов'язану з акторами. Різні проекти відображають технічні розбіжності щодо змін, але не впевнено, що політичні актори погоджуються щодо доцільності реформи.
Президент республіки, таким чином, пошкодував, що "політичні дані, політичні обмеження не дозволяють мені це зробити" [20], викликаючи інституційну реформу, але "один з його родичів" стверджує, що суб'єкт цього не є " вершина купи "в цьому поверненні, коли інший вважає, що" це гра в покер, не виключено, що президент хоче в неї грати "[21] .
Однак між політичними партіями, за винятком республіканців, був би сприятливий консенсус [22]. Однак дослідження показали, що існують відмінності в інтересах між політичними партіями та парламентарями щодо змін до виборчої карти для парламентських виборів [23] .
Це призводить до відсутності змін у способі голосування (що не виключає частого обговорення) та періодичного виборчого поділу. Логіка відмови уряду (тобто підтримка статус-кво) може бути пояснена, зокрема, небажанням парламентаріїв стикатися з ризиком зміни своїх виборчих округів. Якщо сторони виступають за проект, сподіваючись на збільшення кількості виграних мандатів, не впевнено, що депутати - окремо - будуть, із ризиком збільшення відносної невизначеності виборів до обраної ними території та їх шанс на перемогу [24] .
Винагорода за відсутність дій у політиці є особливо важливим пояснювальним фактором, який ми вже спостерігаємо. За різними логіками легітимації, такими як недоречність зміни системи голосування, яка не була б "пріоритетом французів" в контексті економічної кризи, деякі члени більшості, з яких "багато хто залишається неохочим або сумнівним "[25] стверджують, наприклад, що" дуже ілюзорно представляти такий проект зараз, враховуючи парламентський календар. І, навіть незважаючи на це, це не бажано. Це не дозволяє зменшити кількість парламентаріїв, яких ми захищали у своєму проекті перегляду конституції »[26], або навіть те, що« пропорційність передбачає зміну режиму. Це заслуговує на частину далекосяжної реформи, яка виходила б за рамки простої зміни виборчого бюлетеня "[27]. Здається, навіть Франсуа Байру більше не захищає зміни в системі голосування на 2022 рік, заявляючи під час парламентських днів Міністерства оборони, 7 вересня, "що така реформа не може бути сприйнята поспіхом наприкінці п'ятирічного терміну потрясений кризою санітарний "[28] .
Висновок
Виділяються два основні уроки щодо вивчення можливості реалізації проекту.
По-перше, введення пропорційної дози видається виключеним, щоб не довелося перерозподіляти виборчі округи за дуже короткий доступний час; що повинно змусити Президента Республіки сприяти, у разі реформи, запровадженню пропорційного представництва за допомогою системи голосування, що змінюється залежно від кількості місць, що заповнюються в кожному департаменті. Ця гіпотеза, яка може бути змінена простим органічним законом та законом, що змінює виборчий кодекс, здійсненна урядом в рамках обмежень наприкінці п’ятирічного терміну.
По-друге, ніщо не вказує на те, що Президент Республіки вирішить продовжувати цю реформу далі. Відкликання з 2017 року проектів, більш просунутих, ніж цей, показує, що вибір не діяти залишається важливим пояснювальним фактором відсутності виборчої реформи. Враховуючи наведені причини, ця гіпотеза видається нам найбільш імовірною. Крім того, далеко не впевнено, що LREM має будь-який виборчий інтерес позбутися одномандатного голосування, що буде йому на користь більше, якщо його кандидат переможе у 2022 році.
[1] З цього приводу дивіться, зокрема: Томас Ерхард, Олів’є Розенберг, „Чи виправдано зменшення кількості парламентарів? Попередня оцінка ”, Робочий документ LIEPP, 2018, № 75, с. 1-4; Томас Ерхард, Пауло Канелас Рапаз, “За підхід до виборчої політики через ідеї. Зменшення кількості парламентарів у Франції, Португалії та Великобританії ”, Gouvernement et action publique, 2019, n o 2, с. 81-112.
[2] Офіційний вісник Французької Республіки, Парламентські дебати, Повна доповідь, понеділок, 3 липня 2017 р.
[3] Про ці елементи: Томас Ерхард, “Виборча реформа: справжня інституційна реформа? », Jus Politicum (блог), червень 2018 р., Інтернет.
[4] Див. Наприклад: Еліна Лемер, “Парламент, що стикається з кризою COVID-19? », Jus Politicum (блог), 13 квітня 2020 р., Інтернет; Тібо Мюльє, “Криза COVID-19, відображення аномалій у функціонуванні П’ятої республіки? », Jus Politicum (блог), 11 червня 2020 р., Інтернет.
[7] Какова качка, 05.05.2020.
[12] Le Journal du Dimanche, 11.09.2020.
[13] Як і у двох попередніх версіях 2017 та 2018 років.
[14] Наприклад, маючи до 49 департаментів на одному місці (Ерхард, Розенберг, цит.), Можливість відомчої структури втратила свою актуальність або, принаймні, сферу застосування.
[15] Кількість зарезервованих місць, відомча структура, кількість місць на департамент.
[16] Закон № 2019-1269, опублікований в ОВ № 0280 від 3 грудня 2019 року.
[18] Попередній графік чергової сесії 2020-2021 років, прийнятий Конференцією президентів 21 липня 2020 року.
[19] Див. Щодо цього: Томас Ерхард, Виборчий відділ, парламентські інтереси, партійна логіка, Париж, Класик Гарньє, зб. Політологія, 2017, 967 с.
[20] Інтерв’ю з президентом республіки Еммануелем Макроном, 14.07.2020.
[23] Томас Ерхард, “Роль міжпартійних та внутрішньопартійних інтересів у процесах виборчого поділу. Назустріч деконструкції ролі політичних партій », Revue internationale de politique comparee, 2014/1, вип. 21, с. 65-87.
[24] Таким чином, було показано, що логіка меж виборчих округів має на меті зробити округи менш спірними (і, отже, посилити депутатів), а не збільшити кількість виграних мандатів з невеликим запасом шляхом їх більше спірними (і, отже, для зміцнення сторін). Відповідно до П’ятої республіки, виборчі відділи можуть бути кваліфіковані як міжпарламентські та внутрішньопартійні. Див .: Томас Ерхард, виборчий поділ, парламентські інтереси, партійна логіка, op. цит.
[26] Цитата заступника LRM, Саша Хуліє, Le Monde, 26.08.2020.
[27] Коментар заступника LRM, П'єр Персон, Визволення, 08.09.2020.
Фото: Parti Socialiste - Philippe Grangeaud/Solfé Communications, Flickr, CC NC ND 2.0