Важке узгодження між політикою конкуренції та підтримкою промислової політики Росії
1Енергетичний перехід лежить в основі проектів, очолюваних Європейським Союзом (ЄС). У 2008 році останній прийняв кліматично-енергетичний пакет на 2020 рік, що включає 20-20-20 цілей, спрямованих на зменшення викидів парникових газів на 20%, збільшення частки відновлюваних джерел енергії до 20% від загальної виробленої електроенергії та, нарешті, на зменшення споживання енергії на 20% за рахунок підвищення енергоефективності. У жовтні 2014 року Європейська Рада затвердила більш амбітні цілі 40-27-27 на 2030 рік. Це шлях, шляхом розвитку стратегічних секторів, ініціювати "інтелектуальне, стійке та інклюзивне зростання" (Європейська комісія [2014a] ). Це визначення також виявляється на світовому рівні з американськими та китайськими прикладами [1].
3 У цьому контексті економічний аналіз забезпечує інструменти для оцінки необхідності та відповідності наданої допомоги. Аналіз тим складніший, що державна допомога, зокрема в енергетичній галузі, стосується кількох рівнів, які за своєю природою перекриваються: а) національний рівень, де енергетична політика фактично вирішується; б) на європейському рівні з Європейською комісією, яка контролює дотримання правил конкуренції; і c) міжнародний рівень, коли виникли суперечки між державами щодо енергетичного переходу, врегульовані СОТ [3].
5У цій статті ми показуємо, наскільки цей більш економічний підхід до політики конкуренції може сприяти оцінці державної допомоги. Чи вдається керівним принципам та поточній політиці Комісії примирити енергетичний перехід та мінімізувати викривлення конкуренції? Ми показуємо, що публікація керівних принципів встановлює загальну основу для процедури контролю допомоги, яка, однак, була занепокоєна низкою випадків, які можна трактувати як джерело правової невизначеності.
6 Стаття побудована таким чином. Перший розділ описує загальний контекст, у якому були прийняті керівні принципи. Другий розділ присвячений аналізу викривлень конкуренції, які може призвести допомога. Третій розділ відповідає на питання про можливе уповільнення енергетичного переходу через врахування спотворень конкуренції.
7Згідно з даними Renewables 2014: Global Status Report (REN21 [2014]), кількість країн, які прийняли кількісні показники виробництва відновлюваних джерел енергії, становила 144 в 2014 році. Майже всі ці країни прийняли політику підтримки виробництва цієї форми енергії . Навіть якщо ціна на нафту зростала [5] з кінця 1990-х, цінового сигналу недостатньо, щоб енергетичний перехід був вільним від усіх державних політик. Вони можуть бути двох типів, щоб викликати перехід енергії. Вони можуть, з одного боку, як податок Пігувію, прагнути інтерналізувати зовнішні витрати на викопне паливо, надсилаючи правильний ціновий сигнал. З іншого боку, вони можуть підтримувати через субсидії виробництво відновлюваної енергії або зменшення споживання енергії.
8 Найбільш поширеною формою підтримки відновлюваних джерел енергії між державами-членами є подачі тарифів (FIT), що дозволяє виробникам відновлюваної електроенергії отримувати фіксовану плату за кожну одиницю електроенергії, незалежно від ринкової ціни. У французькому контексті закупівля здійснюється за ставкою, встановленою урядом за висновком Комісії з регулювання енергетики (CRE), або за ставкою, встановленою в контракті на закупівлю у разі тендерів. На європейському рівні FIT сприяв значному збільшенню обсягу виробленої відновлюваної енергії (Smith and Urpelainen [2014]).
9Одним з основних недоліків FIT є його значна вартість [6]. У своєму звіті для Комісії консультаційна фірма Ecofys (Alberici et al. [2014]) підрахувала, що між 2008 і 2012 роками підтримка відновлюваних джерел енергії в ЄС становила 157 мільярдів євро, так що між 70 і 150 мільярдами 1990 та 2007 рр. [7]. В середньому 10% електроенергії, виробленої в 2009 році, отримували державну підтримку [8]. Найбільш корисними джерелами відновлюваної енергії є вітер та сонячна енергія. Із 16,4 млрд. Євро підтримки, яка була розрахована на 15 країн ЄС у 2009 р. (Alberici et al. [2014]), вітер та сонячна енергія отримують відповідно 5,7 та 5,3 млрд. Євро. Що стосується витрат на різні інструменти підтримки, то гарантовані тарифи на подачу, а також премії [9] становили відповідно не менше 26,96 та 6,65 млрд. Євро [10]. Також слід було б включити в оцінку цих витрат соціальну вартість державних коштів, яка відповідає витратам, які фактично несе громада, коли ми додаємо економічні викривлення.
10 У більшості європейських країн органи державної влади зменшили свою фінансову підтримку відновлюваних джерел енергії. De la Tour, Glachant and Ménière ([2014], с. 23) демонструють середню тенденцію до зниження ПІТ. Німеччина та Італія спостерігали поступове зниження своїх тарифів, тоді як у Франції та Іспанії спостерігався більш хаотичний розвиток, посилення регуляторної невизначеності та стійкості вкладених інвестицій. Дійсно, ціни спочатку можуть бути занадто щедрими, перш ніж їх відкоригувати вниз. Французький випадок чудово ілюструє цей йо-йо ефект від тарифів, який сприяв уповільненню розгортання відновлюваних джерел енергії. Керівні принципи Комісії передбачають можливе припинення використання FIT на користь бонусів, причому останній механізм є більш чутливим до змін ринкових цін.
11 Державна допомога в основному надається у формі прямих субсидій, зменшення податкових ставок або податкових пільг. Їх контроль з боку Європейської комісії є важливим елементом конкурентної політики [11] - четвертим стовпом - поряд із боротьбою з картелями, санкцією за зловживання домінуючим становищем та контролем над концентрацією компаній. Якщо взяти до уваги складність контролю, його міждисциплінарний характер, а також неминучі політичні проблеми, ми розуміємо, що державна допомога швидко виявилася поганим відношенням конкурентної політики [12] і мало вивчена в економічному аналізі.
12На європейському рівні державна допомога в галузі енергетики та навколишнього середовища представляє найбільшу горизонтальну категорію, тобто 30% загальної вартості допомоги, виділеної за період 2008-2013 рр., Проти 17% на інновації або 21% на регіональний розвиток [ 13]. Держави-члени повинні повідомляти Комісію про механізми допомоги. На практиці європейська влада розглядає декілька випадків, близько 85% з них користуються схемою допомоги, раніше дозволеною або відповідно до норм групового звільнення [14]. Заявлений намір полягає в тому, щоб зосередитись на оцінці допомоги, яка є найбільш важливою, а отже, найімовірнішою, що спотворює конкуренцію (див. Нижче).
13За період 1995-2015 рр. 95% повідомлень, оброблених Комісією щодо підтримки відновлюваних джерел енергії, не викликали жодних заперечень [15]. Таким чином, система сповіщення, здається, не уповільнює процес енергетичного переходу, оскільки, за відсутності заперечень, жодне повідомлення в галузі відновлюваної енергетики не спричинило негативного рішення після офіційних дій. Процедури оскарження, однак, послабили сектор відновлюваної енергетики, такий як справа Вент де Колер [16].
14Для оцінки стимулу та пропорційності повідомленої допомоги, застосовуючи більш економічний підхід, керівні принципи Комісії наголошують на суттєвій ролі контрафакту. Метою тут є моделювання альтернативних сценаріїв, що відображають розвиток ринкової ситуації за відсутності допомоги, з метою оцінки потреби в ній та її належного виміру [17]. Вибір моделей ґрунтується на кількості та якості даних, наявних у відповідних випадках. Саме через протиставлення фактору економічний аналіз присутній у керівних принципах і відіграватиме все більшу роль в оцінці допомоги.
15У повідомленні Комісія вказує, що "прибутковість проекту слід порівнювати із нормальними нормами прибутковості, що застосовуються компанією в інших інвестиційних проектах подібного характеру [18]". Розробка контрфактичного сценарію базується на класичних інструментах оцінки прибутковості, що використовуються у фінансовому аналізі проектів, а саме: чиста поточна вартість (NPV), внутрішня норма прибутку (IRR) або середня рентабельність вкладеного капіталу. [19] Комісія надає у додатку до своїх керівних принципів приклади відповідних сценаріїв, які вона, ймовірно, прийме. Однак Сагуан та Дуґе [2014] показують, що, хоча можливість кількісної оцінки витрат та вигод від державної допомоги відкрита, практика Комісії поки залишається зосередженою на якісній оцінці.
Першим критерієм, який державна допомога, що відповідає вимогам, має бути підтверджена, посилаючись на протиставлення фактору, є стимулюючий ефект, який виникає в результаті механізму допомоги. Насправді, щоб отримати схвалення Комісії, механізм повинен заохочувати зобов'язання захищати довкілля. Корисність контрафакту у демонстрації відповідності критерію полягає у доведенні того, що розглядається державна допомога "підвищує рівень охорони навколишнього середовища [20]" шляхом модифікації інвестиційної поведінки одержувача. Іншими словами, його поведінку доведеться змінити достовірно [21]. Отже, як частина розвитку відновлюваних джерел енергії, тут мова йде про побудову сценарію, що дозволяє оцінити еволюцію їх виробництва або навіть можливе зменшення зовнішніх факторів викопного палива.
Другий критерій, який вимагає обговорення суперечливого факту, стосується пропорційності підтримки щодо поставленої мети. Комісія, бажаючи перевірити, що "стимулюючий ефект встановлюється на об'єктивній основі [22]", сформулює допомогу таким чином, що вона не призведе до аномально високої рентабельності інвестицій. Знову ж таки, щодо контрафакту, щоб довести, що допомога обмежується "чистими додатковими витратами", необхідними для досягнення екологічної мети, яку прагнуть [23]. Це для захисту від того, що можна назвати перефіксацією за аналогією до контролю злиття. Допустимі витрати - що представляють витрати на додаткові інвестиції в матеріальні або нематеріальні активи - включаються в аналіз протидії. Пропорційність допомоги призводить до надання різної максимальної інтенсивності допомоги залежно від виду допомоги, що передбачається, та розглянутого географічного регіону. Незалежно від форми, допомога ніколи не може перевищувати 100% допустимих витрат, визначених заздалегідь [24].
18Роль Комісії також полягає у проведенні регулярних пост-перевірок шляхом відбору вибірки справ (з 2011 р. Більше п'ятдесяти справ розглядається на рік [25]). Вона виступає за такий тип контролю як гарантію кращої ефективності та поваги до стимулів [26].
19Європейська комісія (Європейська комісія [2014]) опублікувала пояснювальний документ, адаптований до кількісної оцінки допомоги за кількома характеристиками (стан допомоги, новий характер механізму, велика сума, що надається тощо). З новою допомогою акцент робиться на необхідності мати план оцінки та мобілізувати держави-члени якомога раніше. План повинен конкретно описувати відповідні емпіричні стратегії та забезпечувати наявність необхідних даних під час оцінки. Потім метою є точно визначити вплив самої допомоги. У таблиці 1 представлені чотири основні підходи, висвітлено їх переваги та обмеження щодо застосування.