Відділи; заморські l; асиміляція в питаннях Конституційна рада
Резюме
Анн-Марі Ле Пур'є - професор Університету Ренна I
Cahiers du Conseil конституційний номер 12 (Архів: Конституційний закон місцевих органів влади) - травень 2002 р
Закон від 19 березня 1946 року про зведення чотирьох "старих колоній" Гваделупи, Гайани, Мартініки та Реюніону у департаменти, прийнятий одностайно установчими зборами, по суті відповів на заклопотаність забезпеченням рівності прав місцевого населення. колоніальний принцип законодавчої спеціальності не гарантував їх. Отже, пропагандисти департаменталізації націлені не на громадянські та політичні права, які вже були набуті, і на децентралізацію відомств, яка також застосовувалася з 1871 р., А саме на законодавчу ідентичність, що гарантує застосування загального соціального права (1). З точки зору республіканської символіки, за відомою формулою також було зробити мешканців чотирьох громад французькими громадянами "по-своєму", а не "по-своєму".
Немає сумніву, що основний критерій розмежування заморських департаментів та заморських територій лежить менше для відповідного населення в адміністративній організації, ніж у законодавчому режимі. Приклад Майотти все ще, з цієї точки зору, дуже повчальний. Коли в 1976 році махорці відмовились на референдумі підтримувати статус TOM, а уряд не хотів надати їм статус DOM, він виявив упередженість, яка полягає у кваліфікації Майотти як "місцевої влади", імовірно наділеної загальною радою, обраною але залишаючись підпорядкованим принципу законодавчої спеціальності, тобто насправді статусу ТОМ без назви. Нова кваліфікація "відомча колективність", збережена законом від 11 липня 2001 року, також не задовольняє відомств, оскільки Майотті все ще бракує суті їх вимоги, тобто конституційної гарантії застосування. Загальне право (2) .
Але заява махорців становить помітний виняток у нинішньому русі, в якому домінує ідеологія права бути іншим, і в якому слово «асиміляція» стало майже не вимовляним. У 1996 році «вшанування пам’яті» (3) п’ятдесятої річниці департаменталізації у Вест-Індії виявило очевидну «застарілість» поняття департаменталізації, і ніхто не зробив зусиль, щоб розібрати його або вказати, які саме суперечливі елементи. Нинішня прихильність культурних ідентичностей, регіональних автономій та етнічних мікронаціоналізмів з боку значної частини французького політичного класу, засобів масової інформації та інтелігенції, що інтенсивно підживлюються органами Ради Європи (4), не могла пощадити закордонних департаментів і мало призвести до прийняття 13 грудня 2000 р. так званого «закону про орієнтацію на закордонні країни». Цей текст, конституційна рада якого лише визнала недійсними кілька положень у своєму рішенні від 7 грудня 2000 р., Стосується статутного питання, спричиненого безладним нормативним методом (I) та дуже заплутаною суттєвою дискусією з правових питань та нечітко визначеної політики ( II).
I. Брудний нормативний метод
Однією з головних характеристик останнього законодавчого органу, безумовно, полягало у появі форми "контрактуалізації" законодавчої та установчої влади. Ми могли спостерігати, як уряд набув особливої звички вести переговори з місцевими виборними посадовими особами про "угоди" щодо статутного розвитку їхньої громади, деякі з яких навіть були опубліковані в Офіційному віснику, в серії "Закони та укази", до їх звільнення. подання до ради міністрів та парламенту (5). Отже, все відбувається так, ніби національне представництво було поставлене перед здійсненим правом і засуджене схвалити без застережень чи поправок контракти, раніше укладені між виконавчою владою та місцевим представництвом. Цей процес нагадує натхнення європейських хартій про місцеве або регіональне самоврядування, яке, просуваючи місцеві культури та сили, навмисно відвертається від демократії та національних традицій (6) .
Після «домовленостей» Ноумеї про Нову Каледонію, Парижа про майбутнє Майотти та Матіньйона на Корсиці, закон про орієнтацію логічно поширює цей договірний процес на закордонні департаменти в підході, що відзначається неабиякою бурхливістю.
Насправді цей текст є особливо прикладом скарг, які віце-президент Державної ради звертається до чинного законодавця (7). На додаток до значної частки регуляторних положень, присутність яких у законі не має жодної іншої мети, крім як створити ефект оголошення про щедрість уряду для використання в президентській кампанії, існує ряд положень, позбавлених нормативного характеру, що дивує і не узгоджується щонайменше твердження про те, що конституційний суддя мав певні труднощі у сприйнятті, а кодифікатор - у розміщенні (8) .
У своїй договірній логіці законодавець спершу вважав за необхідне представити свою роботу положенням, в якому згадується "пакт, який об'єднує заморські території з Республікою", маючи на увазі, таким чином, що закордонні країни не будуть невід'ємною частиною Республіки і становитимуть окрема сутність. Цей спосіб висловлювання, досить поширений в острівних промовах, які часто розміщуються "поруч" із Францією, а не "всередині" (9), проте був дуже шокуючим у тексті, проголосованому представниками Нації, таким, що, незважаючи на більш декларативний, ніж З огляду на нормативний характер цього положення, Конституційна рада висунула зауваження щодо формули, можливо такої ж насиченої натяками, як формула "корсиканців", також санкціонованих у 1991 році.
Без сумніву, стаття 62 закону, яка детально описує порядок засідань "конгресу", відповідального за пропонування статутних змін, в кінцевому підсумку була застосована до чотирьох громад, оскільки охоплює "заморські регіони, що включають єдиний департамент", і що початкові положення, що стосуються дводепартаменталізації Реюніону (що називається "бідеп"), уряд раптово відкликав через неминучу юридичну та виборчу санкції. Однак Конституційна рада визнала необхідним пояснити речі, нагадавши, що згаданий конгрес, очевидно, може бути створений у всіх заморських регіонах. Однак цей засіб тлумачення було обійдено, дозволивши закону № 2001-503 від 12 червня 2001 р., Який уповноважує уряд видавати заморські накази про адаптацію, стаття 1 якого замінює слово "заморські регіони" словом "французькі регіони Америки" у статті L 5911-1 Загального кодексу місцевих органів влади. Оскільки цей останній закон не передавався до Конституційної ради, вона не змогла контролювати це обхід або дискримінацію, яку він застосовує між чотирма громадами.
Нарешті, ця сукупність заплутаних положень призводить до відчуття імпровізації та невимушеності, які, можливо, породжують певне незрозумілість щодо узгодженості державної політики та сумніву в “об’єктивному та раціональному” характері збережених критеріїв (12). Насправді є певним, що претендуючи на звільнення від Законодавчого засідання з питань розвитку, уряд неявно визнав, що навряд чи впевнений у вигоді такої еволюції для розвитку закордонних департаментів, бо якби це було так, ми б не подивіться, чому одна із громад буде виключена.
Розділ V орієнтовного закону під назвою "Про міжнародні дії Гваделупи, Гайани, Мартініки та Реюніону" також звинувачується в такій неоднозначності, що призвело до твердого рішення до пункту Конституційної ради, на жаль неповного в одному аспекті . Сама назва заголовка, що стосується "міжнародної дії" місцевої влади, заслуговувала б теоретичного пояснення відмінності між міжнародними відносинами та децентралізованою співпрацею для використання законодавцем, про що вже було сказано і з цього приводу. він прийняв "закон плутанини, а не орієнтації за те, що повернув проблему назад" (13). Якщо Конституційна рада шляхом вивчення кількох положень намагалася нагадати, що повноваження, визнані законом місцевим виконавчим органам, були передані, а не децентралізовані повноваження (14) здійснювались від імені та від імені держави (тому під ієрархічною владою центральних органів), проте йому не вистачило пильності щодо положення статті 43, яка вводить до Загального кодексу місцевих органів влади статтю L. 4433-4-5, розроблену таким чином:
"Регіони Гваделупи, Мартініки, Гайани та Реюніону можуть, за згодою влади Республіки, бути асоційованими членами регіональних органів, зазначених у першому пункті статті L. 3441-3, або спостерігачами з ними.
Регіональні ради цих регіонів можуть направити до уряду всі пропозиції щодо вступу Франції до таких організацій. "
II. Плутана юридична та політична дискусія
Як тільки закон про орієнтацію офіційно відкрив статутне питання і що відомчі та регіональні обранці американських департаментів були "запрошені" на зустріч самим законодавцем, можна було передбачити, що з'являється певна місцева какофонія та національна політика, особливо як Перспектива проведення консультацій з місцевим населенням, яка може дезавуювати ініціативи обранців, сприяє значному подразненню дискусії.
Таким чином, обрані представники Антильських островів та Гайани стикаються зі своїми обов'язками, і відтепер під народним контролем апостеріорні змушені чітко позиціонуватись за одне з можливих рішень, яке, таким чином, слід нагадати. Насправді можливі п'ять основних інституційних гіпотез, остання включає кілька різних підгіпотез.
Перша гіпотеза полягає в інтегральному статусі-кво, тобто підтримці одномодерного регіону з двома окремими зборами.
Другий - це покращений статус-кво, тобто підтримка одномодерного регіону, але з єдиною асамблеєю, обраною відповідно до вимог Конституційної ради в її рішенні від 2 грудня 1982 р., Тобто що зазначена асамблея повинна забезпечити "представництво територіальних складових департаменту", включивши принаймні половину радників, обраних у межах кантональної влади.
Третє рішення полягає в утриманні департаменту під час заміни регіону територіальним колективом, "створеним законом" на підставі пункту 1 статті 72 Конституції і, отже, натхненним чинною корсиканською моделлю (статут 1991 року). Перевага цього вибору полягає в тому, що він дозволяє більш широку адміністративну децентралізацію, ніж у регіональному столичному законодавстві, зберігаючи при цьому досягнення департаменталізації. В останньому випадку колективом та відомством можуть керувати окремі установи, але також і окрема асамблея, яка тут повинна знову дотримуватися вимог конституційного судді щодо тлумачення статті 73 Конституції.
Ці перші три варіанти мають наслідком підтримання громад у режимі надпериферійного регіону, передбаченого статтею 299-2 зведеного договору про заснування Європейського співтовариства, яке зберігає своє привілейоване ставлення до "французьких заморських департаментів".
Четверте рішення полягає в заміні статусу TOM на статус DOM і, отже, підпадає під виняткову імперію статті 74 Конституції, тоді європейського режиму заморських країн і територій (OCT), набагато менш вигідного з точки зору структурних фондів.
П’яте рішення полягає у чистому та простому усуненні регіону та департаменту, щоб замінити їх не ТОМ, а єдиною місцевою владою. Якщо згадана громада наділена лише розширеними адміністративними повноваженнями, які не включають можливість місцевого відступу від національних законодавчих та регуляторних стандартів, конституційний перегляд в принципі не потрібний, посилаючись на справу Сен-П'єра та Мікелона, включаючи статут без сумніву, не був представлений Конституційній раді в 1985 р., але за який важко зрозуміти, на чому можна легально звинуватити.
З іншого боку, очевидно, що не можна було б доручити зборам територіальний колектив, таким чином створений повноваження адаптувати національні закони та правила, що суперечать статтям 34 та 21 Конституції. Конституційна рада щойно чітко нагадала рішуче дилетантському законодавцю, що така передача, очевидно, передбачає попередній перегляд Конституції (17). Будь то автономна законодавча влада (типу Нового Каледону) або повноваження, делеговані національним парламентом (наприклад, стаття 38 Конституції, дубльована на місцевому рівні), будь-яке відступ від правила, згідно з яким "закон проголосував парламентом »може бути результатом лише конституційного закону.
Тому діапазон можливих подій широкий, незалежно від того, чи передбачає він перегляд конституції чи ні. Проблема полягає в тому, що закордонний закон не встановлює жодних рамок чи обмежень для майбутніх пропозицій, і що очевидно, що звичайному закону було важко відкрито запрошувати місцеві конгреси для внесення пропозицій, що вимагає конституційного законодавства. Тому ніхто не розумів, чи слід проводити пропозиції щодо статутного розвитку згідно з "постійним" або "ковзаючим" конституційним законом, і рішення від 7 грудня 2000 р., Що виявляє певне збентеження конституційного судді, не дало можливості прояснити питання.
Без сумніву, можна стверджувати, що у випадку простої думки, позбавленої зобов'язальної сили, виборча влада, очевидно, не може бути пов'язана результатом консультації. Фактом залишається той факт, що з точки зору конституційної та політичної філософії залишається надзвичайно шокуючим те, що парламент може прийняти закон, який прагне подати на консультації з місцевим населенням абсолютно неконституційну угоду, прийнявши нову як ризик суверен перед доконаним фактом, особливо напередодні великих термінів. Таким чином, влада Республіки створює прикрий вигляд, що Конституція всього француза зараз приймається в Маріпасулі, Нумеа чи Бастії.
На додаток до збентеження, в якому зараз опиняються деякі обранці, які розуміють, що інституційний опортунізм має межі (18), що важко стверджувати, що він має користь як від законодавчого режиму Корреза, так і від режиму Каледонії, що " необхідний вибір між загальним правом або правом винятку, а також те, що вибір населення, ймовірно, схиляється на користь збереження відповідної законодавчої ідентичності, в даний час для учасників дискусії "домен" виникають два основні конституційні питання ".
у разі прийняття законом вибору, що передбачає перегляд конституції, чи слід проводити консультації з місцевим населенням до або після перегляду? Рішення від 7 грудня 2000 року не дає абсолютно певної відповіді на це дуже колюче демократичне запитання, яке, отже, слід пояснити;