Виконавча та законодавча гілки в Конституційній раді Сполученого Королівства
Резюме
Пол Крейг - професор англійського права Сент-Джонс-коледж, Оксфорд
Cahiers du Conseil constitutionnel № 19 (Файл: Закон та нормативні акти) - січень 2006 р
Переклала з англійської Патрісія Кіндер-Гест, професор, Університет Париж II, Пантеон-Ассас.
I. Розподіл повноважень між законодавчою та виконавчою владою: основи
На початку слід зазначити, що Сполучене Королівство не має письмової конституції і що жоден документ офіційно не визначає відповідні повноваження законодавчої та виконавчої влади. Звідси випливає, що не існує офіційного письмового конституційного положення, яке б визначало, що здійснення певних повноважень покладається виключно на виконавчу владу. Як результат, у Великобританії виконавча влада не має можливості аргументувати, наприклад, те, що законодавець зазіхає на сферу своєї компетенції, що охороняється конституцією.
Реальний розподіл влади між законодавчою та виконавчою владою у Сполученому Королівстві базується, на задньому плані, на принципі суверенітету парламенту. Точне значення цього конституційного принципу суперечливе в академічних колах Великобританії. Однак для цілей нашої дискусії буде достатньо пам'ятати, що загальновизнано, що цей принцип означає, що Парламент, якщо він цього забажає, може прийняти законодавство лише про деякі повноваження, які до цього часу виконувалась виконавчою владою. підлягати затвердженню парламентом у формі письмового закону.
Отже, ми можемо вивести з вищесказаного фундаментальний вихідний принцип, згідно з яким у Сполученому Королівстві:
жодна сфера компетенції, властива виконавчій владі, не визначена та захищена письмовою конституцією; і
принцип парламентського суверенітету дозволив би Парламенту, якщо він цього забажав, вимагати, щоб певні повноваження здійснювались виключно законодавчими засобами.
II. Розподіл повноважень між законодавчою та виконавчою владою: ступінь повноважень виконавчої влади
Найважливіші повноваження виконавчої влади походять від закону. У Сполученому Королівстві дуже часто законодавство надає дискреційні повноваження міністру чи іншому органу виконавчої влади для забезпечення виконання деяких положень первинного законодавства, що містять таку владу. Дійсно, значна частина повноважень, що здійснюються членами виконавчої влади, ґрунтується на законі. Ступінь точності цих повноважень значно варіюється від однієї сфери до іншої, як і ступінь, в якій законодавство встановлює критерії, призначені для структурування цих дискреційних повноважень або для надання вказівок щодо їх здійснення. Здійснення цих дискреційних повноважень виконавчої влади, звичайно, підлягатиме судовому перегляду із застосуванням усталених принципів судового контролю, в тому числі сьогодні на основі Закону про права людини (права людини) 1998 року.
Виконавча влада також має те, що у Сполученому Королівстві називають суверенними прерогативами (прерогативними повноваженнями). Погляди різняться щодо точного визначення суверенних прерогатив. Для Дісі вони створили правову основу для будь-чого в роботі виконавчої влади, що може здійснюватися без дозволу парламенту (1). Щодо Блекстоуна, це поняття стосувалося тих прав і можливостей, якими наділявся лише король, на відміну від інших, а не тих, чиєю насолодою він ділився зі своїми підданими. Наше перше занепокоєння тут полягає не в оцінці точного обсягу цих різних визначень. Важливо те, що ці суверенні прерогативи, як би вони не були визначені, не розглядаються у Великобританії як прояв зарезервованого домену виконавчої влади, який може бути незмінним у конституції або захищений від посягань законодавчої влади. Навпаки, мова йде про залишок повноважень виконавчої влади, контури яких сьогодні можуть бути намальовані судами та законодавчою владою, як і в минулому.
Кожен із цих пунктів буде розглядатися послідовно.
А. Суди чітко вказали ще в 17 столітті, що вони встановлюватимуть межі та масштаби суверенних прерогатив.
1) Суди заявили, що король не може простим проголошенням змінити будь-яку частину загального права, законодавства чи звичаїв. Він також не міг створити нові кримінальні злочини шляхом проголошення, оскільки це означало б внесення змін до закону. Отже, король не мав інших прерогатив, окрім тих, що надані йому законами країни (2). Основним бенефіціаром рішення суду був такий парламент. Суди відмовляли визнавати королю будь-яку законодавчу владу, незалежну від парламенту. Відмовившись визнати існування такої загальної влади, судді надіслали королю повідомлення, що, якщо він бажає досягти певних цілей, єдиним способом досягнення цього є прийняття законів і, отже, отримання згоди парламенту.
B. Зі свого боку, Парламент також обмежив суверенні прерогативи, які здійснює виконавча влада.
III. Розподіл влади між законодавчою та виконавчою владою: реальність виконавчої влади
З попереднього аналізу можна подумати, що ситуація виконавчої влади у Великобританії є юридично нестабільною та політично слабкою. Ніщо не менш вірно. Насправді, незважаючи на все сказане дотепер, виконавча влада є політично домінуючою силою у Великобританії і має реальну владу над Парламентом з точки зору прийняття та змісту законопроекту, як первинного, так і делегованого законодавства. Важливо коротко розглянути причини цього переважання та те, як воно проявляється у процесі прийняття законодавчих текстів.
Отже, у Великобританії виконавча влада контролює орган та законодавчий процес.
Це стосується як первинного, так і делегованого законодавства і проявляється кількома способами:
Виконавча влада завжди буде відігравати головну роль у формуванні політики та формуванні законодавчого порядку денного, хоча іноді її офіційне керівництво може поклонитися особливо потужній групі в законодавчому органі, оскільки виконавча влада не хоче протистояти йому.
Виконавча влада зосередила законодавчий процес у своїх руках. Слід зазначити три основні причини такої концентрації законодавчої ініціативи: розвиток спеціальних постійних комісій, посилене обговорення законодавства в комітетах Кабінету Міністрів та зростання закону.
Спеціальні юридичні комітети стали звичним інструментом вивчення законодавчих проектів, і партійна дисципліна в цих комітетах, як правило, завжди ретельно підтримувалася. Все частіше вдаються до обмеження часу та процедур гільйотини, щоб виконавчу владу можна було запевнити, що її дії не надто затягуються.
Хоча розвиток спеціальних юридичних комітетів дозволив пришвидшити обробку питань у Палаті, зростаюча витонченість управління законодавчими текстами в кабінеті міністрів також вплинула на концентрацію законодавчої ініціативи між виконавчої влади. Для вироблення деталей законопроектів використовувались комітети кабінетів. Вони могли пройти безліч переробок, перш ніж бути представленими до Палати громад. Посилене залучення Кабінету Міністрів до розробки та управління законодавством дозволило виконавчій владі з більшою впевненістю визначити, яке саме положення він вимагає схвалення у законодавчої влади. Рідко трапляється, що поправка накладається на уряд проти його волі, будь то в комітеті чи деінде. На сьогоднішній день саме комітети Кабміну, поряд з особистим кабінетом Прем'єр-міністра та Кабінетом Міністрів, є основою формування державної політики.
Тому не дивно, що у світлі вищесказаного правові та політичні коментарі зосереджувались на домінуванні виконавчої влади над законодавчою. І було багато офіційних звітів та ініціатив, спрямованих на зміцнення та пожвавлення позицій законодавчої влади щодо виконавчої влади. Створення різноманітних парламентських комітетів для контролю за різними міністерськими департаментами (департаментальними комісіями), відповідальними за нагляд за діяльністю виконавчої влади, являє собою помітну реформу в цьому напрямку. Ми також експериментували із більш широким використанням цього типу парламентських комітетів у законодавчому процесі, щоб запровадити більш поглиблену перевірку змісту обговорюваних текстів та вийти за межі партійних поділів. Це цінні ініціативи. Проте це правда, що виконавча влада домінує над законодавчою владою, незважаючи на відсутність будь-якого гарантованого конституцією захисту влади виконавчої влади.
(1) Закон Конституції (10-е видання, 1967), с. 423-4.
(2) Справа проголошень (1611) 12 Co Rep. 74.
(3) Att-Gen v. De Keyser's Royal Hotel Ltd, 1920, AC 508.
(4) Рада профспілок державної служби v. Міністр державної служби, 1985 р., AC 374.