Законодавчий коментар Захист навколишнього середовища в чистому мішку ЄС скорочує
Великий різдвяний бізнес починається в ці дні. Цього року знову купуватимуться іграшкові машинки, вовняні шкарпетки та багато інших подарунків, і майже кожного разу, коли поліетиленовий пакет блукає над прилавком продажів. В середньому кожен з 507 мільйонів громадян Європи використовує 200 поліетиленових пакетів на рік. Якщо Європейський Союз знайде свій шлях, це незабаром зміниться. За умови щорічного споживання 70 пластикових пакетів на душу населення, німецькі споживачі використовують менше середнього числа поліетиленових пакетів порівняно з іншими європейськими країнами, але політичні заходи також повинні бути вжиті в цій країні, якщо закон, запланований ЄС, набуде чинності.
Законодавча пропозиція ЄС
Законопроект передбачає, що всі європейські держави-члени повинні зменшити кількість легких поліетиленових пакетів до 40 на душу населення на рік до 2025 року. Легкі поліетиленові пакети, оскільки їх зазвичай безкоштовно видають у магазинах, складають значну частину використовуваних мішків-носіїв. Якщо держави-члени не досягнуть цієї мети, вони повинні заборонити магазинам видавати ці пакети безкоштовно. Закон, швидше за все, буде прийнятий наступної весни.
Хоча запропонована постанова заходить занадто далеко для деяких суб’єктів, інші закликають повністю заборонити поліетиленові пакети. На цьому тлі постає питання про цілі законодавчої ініціативи. Перш за все, ЄС вказує на дві проблеми, пов'язані зі споживанням поліетиленових пакетів: з одного боку, велике споживання ресурсів у їх виробництві та, з іншого боку, на їх поганий баланс поводження з відходами.
Мета полягає в тому, щоб бути критично допитаними
Критикується, що виробництво пластикових мішків з коротким терміном дії йде паралельно з великим споживанням кінцевої сировини. На додаток до основної сировини сирої нафти у виробництві використовується багато енергії. Однак, з точки зору економічної політики, жодне втручання держави не може бути виправдане обмеженням сировини. В принципі можна очікувати, що дефіцит товарів відобразиться на цінах на ринку.
У міру збільшення дефіциту ціни на цю сировину будуть зростати, що зменшить попит. Чим вища ціна на поліетиленові пакети, тим менше компаній безкоштовно надаватимуть своїм клієнтам поліетиленові пакети. Якщо, з іншого боку, проблема виробництва бачиться у пов’язаному з ним негативному впливі на навколишнє середовище, тоді інструменти слід застосовувати цілеспрямовано на рівні викидів забруднюючих речовин. Наприклад, європейська система торгівлі викидами прямо обмежує викиди парникових газів у цьому сенсі. Однак зменшення споживання конкретного кінцевого продукту, поліетиленових пакетів, не означає справедливості щодо таких екологічних проблем.
Друга проблема стосується безконтрольної утилізації поліетиленових пакетів. Деякі з них необережно залишаються споживачами в природі, де вони завдають шкоди флорі, фауні та людям. Дослідження Європейської комісії визначає цю частку на рівні 8% усіх виданих поліетиленових пакетів. Це особливо проблематично, якщо мішки потрапляють у морські води - іноді через річки - і, зокрема, впливають на біорізноманіття, риболовлю, судноплавство та туризм. Супутні витрати значною мірою понесені третіми сторонами і не повністю несуться тими, хто їх спричинив. З точки зору економічної політики, ці негативні зовнішні наслідки можуть узаконити втручання держави. Проблема утилізації поліетиленових пакетів також може мати транскордонні наслідки, тому втручання на європейському рівні може бути виправданим.
Депозитна система як точний інструмент
Депозит як економічний інструмент має ту перевагу, що націлений на негативні зовнішні наслідки неконтрольованої утилізації поліетиленових пакетів. Крім того, забруднювач не повинен бути ідентифікований органами управління. Швидше за все, споживач, який не хоче обтяжуватись додатковими витратами, повинен, повернувши поліетиленові пакети, показати, що він діяв відповідно до правил.
Однак при створенні та експлуатації депозитної системи можуть виникнути високі трансакційні витрати, наприклад для придбання машин для повернення. Якщо ці витрати перевищують переваги розподілу поліетиленових пакетів для магазинів, компанії вирішують проти встановлення точки повернення і, відповідно, проти розповсюдження поліетиленових пакетів. Тоді депозитна система відповідала б прямо не передбаченій квазізабороні на ці пакети. Якщо втрата вигоди від квазізаборони є непропорційно високою щодо екологічної вигоди, було б доцільно з точки зору суспільства в цілому утриматися від використання депозитної системи як інструменту.
Кількісна ціль як друге найкраще рішення
Крім того, існує можливість починати з рівня споживання, тобто зменшити споживання поліетиленових пакетів загалом. Таке регулювання обсягу доцільно лише в тому випадку, якщо відповідні заходи пов'язані із значно меншими трансакційними витратами, ніж депозитна система, оскільки вони мають недолік у недостатній точності: ці правила впливають на всіх користувачів поліетиленових пакетів, незалежно від того, як вони ними розпоряджаються. Це узагальнення можна прийняти лише в тому випадку, якщо воно вважається менш серйозним, ніж екологічна шкода, заподіяна недбало викинутими поліетиленовими пакетами.
ЄС планує таке кількісне регулювання. Які інструменти використовуються для досягнення цілей, слід залишити за федеральними землями. Для зменшення споживання особливо можливі інструменти ціноутворення, які мають рульовий ефект: якщо споживання поліетиленових пакетів пов'язане з платою, багато клієнтів, швидше за все, відмовляться від придбання мішків. Очікується, що попит на поліетиленові пакети буде меншим, особливо для тих, хто отримує відносно невелику вигоду від їх використання. Клієнти, яким терміново потрібні сумки, продовжуватимуть їх купувати. Таким чином, споживання зменшується там, де бездіяльність пов'язана з незначними обмеженнями.
Цінові інструменти можуть бути розроблені по-різному. Поточна дискусія часто вимагає від усіх підприємств зобов’язати брати принаймні одну встановлену ціну за поліетиленові пакети. Такі мінімальні ціни на пакети не тільки зменшують їх споживання, але й призводять до додаткового доходу, який принаймні частково залишається у компаній як прибуток. Це може бути проблематичним, оскільки це створює стимули для підприємств вводити в обіг особливо велику кількість поліетиленових пакетів. На відміну від цього, податок, який стягується державою, є кращим, що також призведе до надбавки за поліетиленові пакети. На відміну від мінімальних цін, держава може використовувати отриманий дохід для утилізації пластикових відходів. Таким чином, потенційні забруднювачі будуть брати участь у витратах на неправомірні дії.
У публічній дискусії зазначається, що якщо буде введено податок, споживачі все частіше будуть просити про інші пакети та упаковку. Слід перевірити, чи пов'язані вони з подібною проблемою сміття, щоб потім включити їх до системи управління, якщо це необхідно.
Привіт від Діда Мороза
Депозитна система буде справедливою для суті проблеми поліетиленового пакета, і тому їй слід надавати перевагу. Залежно від суми понесених транзакційних витрат, обмеження кількості поліетиленових пакетів також може бути розумним способом протидії неконтрольованій утилізації. Невдовзі можна очікувати європейського закону про зменшення кількості, тому споживачам варто подумати про альтернативні варіанти. Дід Мороз показує, як це буває: цього року він, мабуть, знову використає мішковину, а не подорожує з поліетиленовими пакетами.
Цей текст також був опублікований у номері 12/2014 серії "Коментарі Ordnungspolitischer" Інституту економічної політики Кельнського університету та Інституту економічного порядку Отто Вольфа.