Адміністративна модернізація на Західних Балканах в контексті розширення ЄС на прикладі

Клаудія Фолмер Адміністративна модернізація на Західних Балканах в контексті розширення ЄС на прикладі університетської преси Албанії, Македонії та Чорногорії

Ця робота була прийнята Департаментом економіки Університету Касселя як дисертація на здобуття наукового ступеня доктора економічних та соціальних наук (доктор реф. Пол.). Рецензент: проф. Д-р Silke Laskowski Проф. Юрген Різ День усного іспиту: 3 грудня 2014 р. Дисертація подана під назвою: Адміністративна модернізація на Західних Балканах в контексті розширення ЄС Порівняльне дослідження на прикладі Албанії, Македонії та Чорногорії Бібліографічна інформація Німецької національної бібліотеки Німецька національна бібліотека перелічує цю публікацію в Німецька національна бібліографія; детальні бібліографічні дані доступні в Інтернеті за адресою http://dnb.dnb.de. Zugl.: Kassel, Univ., Diss. 2014 ISBN 978-3-86219-916-7 (друк) ISBN 978-3-86219-917-4 (електронна книга) DOI: http://dx.medra.org /10.19211/kup9783862199174 URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0002-39174 2016, Kassel University Press GmbH, Кассель www.upress.uni-kassel.de Надруковано в Німеччині

Зміст 5.3.5. Обов'язки щодо адміністративної модернізації в досліджуваних країнах. 214 5.3.6. Проблеми з ємністю. 216 5.4. Перспективи адміністративного розвитку та вступу до ЄС 219 6. Підсумковий розгляд 223 6.1. Наслідки для інструментів фінансування ЄС. 229 6.2. Можливі стратегії. 230 Посилання 233 Додаток A: Анкета Представники ЄС, експерти з питань розширення 253 Додаток B: Інтерв’ю з представниками ЄС, експертами з питань розширення 255 Додаток C: Анкета Експерти з питань реформи державного управління 284 Додаток D: Інтерв’ю з експертами з питань реформи державного управління 286 Додаток E: Огляд Проведені інтерв’ю 308 Додаток F: Чотири центральні політико-адміністративні традиції 309 iii

Перелік рисунків 1.1. Огляд європейських адміністративних традицій. 12 2.1. Огляд досліджень з питань європеїзації та кондиціонування. 33 3.1. Фазова модель вступу до ЄС. 40 3.2. Опитування щодо розширення ЄС у країнах-членах ЄС. 44 3.3. Розподіл проектів Twinning (включаючи Twinning light) за секторами 70 4.1. Вплив партії в соціалістичній Югославії. 104 4.2. Вплив Османської імперії на Балканах у 1912 р. 113 4.3. Карта Чорногори. 126 4.4. Карта Македонії. 137 4.5. Карта Албанії. 146 5.1. Комунікативні характеристики ситуацій співбесіди. 175 5.2. Огляд процедур оцінки співбесід у соціальних науках. 178 iv

Перелік таблиць 3.1. Історія договорів про Європейське Співтовариство. 38 3.2. Попередні розширення ЄС. 42 3.3. Розділи acquis communautaire. 45 3.4. Стан зближення ЄС у країнах, що розслідуються. 65 3.5. Частка проектів Twinning (TW) у технічній допомозі (TA) за 2005 рік за країнами. 69 3.6. Багаторічна орієнтовна фінансова база 2011 2013, транснаціональна. 73 3.7. IPA 2007-13 Перехідна допомога та побудова інституцій (у євро). 74 3.8. Агентство з реконструкції (EAR). Пожертви до кінця липня 2007 р. 78 3.9. Оцінка проектів PHARE для адміністративної модернізації в ЦСЄ. 80 3.10. CARDS Виділення Албанії, Македонії (2002-2006) та Чорногорії (2005-2006) за секторами, у мільйонах євро. 83 4.1. Частка населення в Королівстві сербів, хорватів та словенців 95 4.2. Старші державні службовці в Королівстві Югославія. 98 4.3. Огляд історичних впливів у досліджуваних країнах 123 4.4. Економічні дані Чорногорія 2007-2010. 127 4.5. Економічні дані Македонії 2007-2010. 138 4.6. Економічні дані Албанія 2007-2010. 147 4.7. Звіти про прогрес ЄС щодо адміністративних подій. 157 4.8. Схематичне зображення адміністративного розвитку в досліджуваних країнах. 165 5.1. Типи інтерв’ю в якісних соціальних дослідженнях. 169 р. До н

1. Вступ до ЄС як варіант оцінки. В основній частині п’ятого розділу результати експертних інтерв’ю подаються та аналізуються так само, як і розглянуті теми. Загальний результат розслідування підсумовується та тлумачиться у шостому розділі. 21-го

2. Дослідницькі підходи щодо політичних змін у Європі Рис. 2.1.: Огляд досліджень з питань європеїзації та кондиціонування Джерело: засноване на Huszák 2005: 75. Ця схема демонструє впровадження досліджень європеїзації та обумовленості в загальні теоретичні концепції інтеграційних досліджень, досліджень про інституційні зміни та дослідження перехідних періодів. Моравчик і Вачудова припускають асиметричну взаємозалежність між країною-кандидатом та ЄС. У разі позитивних умов країни-кандидати оцінюють політичні витрати на адаптацію своєї національної політики нижчими за можливе вилучення з ЄС та пов'язані з цим недоліки (пор. Моравчік/Вачудова 2003: 44). 33

2. Дослідницькі підходи до політичних змін у Європі Предмет адміністративної модернізації падає, не є главою acquis, і тому розгортається порівняно менше обумовленості. Тим не менше, структура адміністрації та її модернізація розглядаються в політичних критеріях, таких як: це стає зрозумілим у щорічних звітах про прогрес. У цьому відношенні дослідження умовності також може бути застосовано до теми адміністративної модернізації в країнах, що приєднуються, і може надати цінну інформацію. Отже, у наступному розділі дослідження практичні аспекти розширення ЄС будуть представлені в огляді, кожен із яких має відношення до теми адміністративного розвитку та адміністративної модернізації. Надалі в ході роботи доведеться вивчити, яке значення адміністративна модернізація має для ЄС у ході стратегії розширення та як адміністративна модернізація відбувається в політиці розширення. 36

3. Основи розширення ЄС Розширення, відповідальне за координацію, регулярне звітування та тісну співпрацю з галузевими генеральними директоратами та робочими групами Європейської Ради (див. Суму 2008: 13). Делегація ЄС у країнах-кандидатах також повинна відігравати важливу роль у координації між Європейською комісією у Брюсселі та країнами-кандидатами. Перед приєднанням до ЄС існує процес переговорів щодо різних напрямків політики для забезпечення прийняття повного acquis communautaire. Це умова прийому. Перед прийняттям відповідний договір повинен бути ратифікований у державах-членах відповідно до процедури, передбаченої для цієї мети. Нарешті, Європарламент повинен дати своє схвалення (див. Європейська комісія 2007: 6f). У країнах-кандидатах роботу у зв'язку з процесом вступу зазвичай координує міністр у існуючому міністерстві або міністерство, спеціально створене для процесу розширення (пор. Сума 2008: 14). Етапи процесу розширення показані на наступній схемі: 39

3. Основи розширення ЄС Рис. 3.1. Фазова модель вступу до ЄС Джерело: засновано на Wessels 2008: 449. На діаграмі показано весь процес прийому на окремих необхідних етапах. Розрізняють три основні фази: фазу ініціативи, переговорів та ратифікації. Плановане приєднання до ЄС трьох країн, розслідуваних у цій роботі, в даний час характеризується реалізацією та обробкою передприєднальної стратегії та щорічної звітності (у схемі називається звітом про прогрес). 40

3. Основи розширення ЄС Рис. 3.2.: Опитування про розширення ЄС у країнах-членах ЄС Джерело: Євробарометр 2009: 20. 1 У державах-членах ЄС було задано таке питання: чи прийме ЄС нових членів у майбутньому вирішив би, які дві теми (із наданого списку) слід розглядати? 3.1.3. Політична обумовленість у процедурі прийому Для того, щоб стати державою-членом, країна повинна прийняти всі acquis Співтовариства Союзу (acquis communautaire), тобто прийняти їх у національному законодавстві. Весь закон Європейських Співтовариств та Європейського Союзу згрупований під терміном “acquis communautaire”. На майже 100 000 друкованих сторінок є близько 15 000 правових актів (станом на 2008 рік). Acquis communautaire, який з 1973 р. Був розділений на 31 тематичну главу, був реорганізований у 35 глав після завершення останньої хвилі розширення (пор. Summa 2008: 14). 1 Євробарометр - це опитування громадської думки в країнах ЄС, яке регулярно замовляється Європейською Комісією. Завжди задаються однакові стандартні запитання, а також змінні запитання на різні теми. 44

3. Основи Twinning щодо розширення ЄС, яке розглядається як оптимальний інструмент, особливо для адміністративного розвитку, використовувались досить обережно для країн, які розслідуються, принаймні до 2008 року. Малюнок 3.3.: Розподіл проектів побратимів (включаючи побратими) за секторами Джерело: EPEC 2011: 8. Графік показує, що юстиція та внутрішні справи становили 25% усіх проектів побратимів та побратимів. Якщо це перенести на проекти, що виконуються в країнах, що підлягають розслідуванню, за 2005-2008 роки (див. Таблицю 3.5), на кожну країну, що підлягає розслідуванню, виділяється максимум 3 проекти, які закріплені за управлінням юстиції та внутрішніх справ. Можна припустити, що не всі це були проекти адміністративної модернізації, оскільки модернізація судової системи також підпадає під цю категорію. Щодо досліджуваних країн, можна сказати, що побратимство, один із інструментів, який вважається особливо придатним для адміністративної модернізації, застосовувалося лише обмежено, принаймні протягом періоду 2005-2008 років. 70

3. Основи розширення ЄС IPA IV: IPA V: Розвиток людських ресурсів (лише для країн, що приєднуються) Розвиток сільських територій (лише для країн, що приєднуються) Компонентами I та II керує сама Комісія або делегації Комісії в країнах-отримувачах. Компоненти III-V доступні лише для країн, що приєднуються, і обробляються відповідно до принципів підтримки структурних фондів у країнах-реципієнтах з відповідними адміністративними структурами. Створення та модернізація адміністрації підпадають під інституційне будівництво, тобто IPA I, і можуть фінансуватися програмою IPA у трьох досліджуваних країнах. На додаток до фінансування проектів в окремих країнах, транснаціональні програми також можуть бути реалізовані в рамках МПА. У наступній таблиці показано фінансове планування за секторами для цих транснаціональних програм: 72

3. Основи розширення ЄС Таблиця 3.9.: Оцінка проектів PHARE для адміністративної модернізації в країнах ЦСЄ За кількістю Ефективність Середня Ефективність Середня Ефект Проекти Країна Естонія 3 2,3 2,3 2 1,7 2,1 Латвія 9 3,6 3,2 2,9 2,3 3 Литва 10 2,7 2,1 1,8 1,5 2 Польща 15 3,8 3,5 2,3 2,1 3 Словаччина 3 3 2,7 2,7 2,3 2,7 Типи проектів Юридичні та організаційні реформи 30 3,3 2,9 2,3 1,9 2,6 Подальша освіта/навчання 5 3,6 3,4 3,2 3 3,3 Інформаційні технології 5 3, 2 2,8 1,8 1,6 2,4 Одержувачі грантів Центральний виконавчий орган 18 2,9 2,1 1,8 1,7 2,1 Місцевий виконавчий орган 13 3,7 3,7 2,8 2,2 3, 1 Місцева та центральна виконавча влада 6 3,5 3,5 2,5 2,2 2,9 Парламент 3 3,7 3,7 2,7 2,7 3,2 Середнє (усі проекти) 40 3,3 3 2, 3 2 2,6 1 (дуже погано), 2 (досить погано), 3 (адекватно), 4 (добре), 5 (дуже добре) Джерело: IPS 1999: 96 (власний переклад з англійської). З цієї таблиці видно, що в області найбільшої кількості проектів, правових та організаційних реформ державної служби (30 проектів) стійкість була недостатньою. 80

4. Початкова ситуація на Західних Балканах Рис. 4.2.: Вплив Османської імперії на Балканах у 1912 р. Джерело: http://de.wikipedia.org/w/index.php?title=atei:balkan_1912.svg (дата доступу: 22 серпня 2012 р.) . 4.1.5.2. Держава була заснована в 1912 р. 10 У Бухарестському договорі, який закінчив Другу Балканську війну, провідні держави встановили кордони Албанії. Заснування національної албанської держави 28 листопада 1912 р. Після майже 500 років перебування під османською владою відповідало інтересам великих держав. З огляду на втрату влади Османської імперії, слід створити противагу проти слов'янської експансії (пор. Біберадж 1999: 18). З врегулюванням конфлікту між балканськими країнами та їхніми союзниками через міжнародну конференцію вперше було визнано незалежну Албанію. Розлука 10 Пор. Волмер 2007: 10. 113

4. Початкова ситуація на Західних Балканах, Західних Балканах, закінчилася оксамитовим розлученням після трьох років існування, протягом якого спільна держава не змогла захопити уяву свого населення (Noutcheva 2007: 3). Географічне розташування Чорногорії видно з наступної карти зі столицею Подгорицею (колишній Тітоград) та історичною столицею Цетіньє. Рис. 4.3: Карта Чорногорії Джерело: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/0f/ Montenegro_de.png (дата доступу: 10.10.2013). Чорногорія по суті складається з гірських ландшафтів, але також має вихід до Середземного моря. Приморський регіон дуже туристичний. Безпосередніми сусідніми країнами є Албанія, Косово, Сербія та Боснія-Герцеговина. 126

4. Початкова позиція на Західних Балканах Рис. 4.4.: Карта Македонії Джерело: http://commons.wikimedia.org/wiki/ Файл: Macedonia-CIA_WFB_Map.png (дата доступу: 10.10.2013). На карті показано географічне розташування Македонії як країни без виходу до моря. Столиця - Скоп'є. Македонія має п’ять безпосередніх сусідів: Сербію, Болгарію, Грецію, Албанію та Косово. Країна займає 25 713 км 2 і має трохи більше 2 мільйонів жителів (пор. Рамет 2011: 785). 4.3.2.1. Основними характеристиками системи управління в Македонії є парламентська демократія. Главою держави є президент, який обирається народом на п’ять років, але має набагато менше повноважень, ніж прем’єр-міністр. Президент призначає прем'єр-міністра від партії або коаліції, яка має більшість у парламенті. Парламент має 123 депутати, які обираються за пропорційним представництвом (пор. ОБСЄ/БДІПЛ 2011: 2). Одне з 18 міністерств відповідає за впровадження 137

4. Початкова позиція на Західних Балканах Рис. 4.5.: Карта Албанії Джерело: http://de.wikipedia.org/wiki/daten:albanianmapshqip.png (дата доступу: 10.10.2013). З цієї карти видно, що Албанія має довгу узбережжя на Середземному морі. Однак це ще не повністю розроблено для туризму. Албанія має площу 28 748 км 2 і близько 3,2 мільйона жителів. Столиця - Тирана. Безпосередніми сусідами Албанії є Греція, Македонія, Косово та Чорногорія. 4.3.3.1. Основні характеристики урядової системи З перших вільних виборів у 1991 р. Албанія була парламентською республікою з центральним урядом та структурами місцевого самоврядування. Законодавчим органом є Асамблея Республіки Албанія, 140 членів якої обираються кожні чотири роки. Глава держави - президент, обраний парламентом на п’ятирічний термін. Уряд, відповідальний перед парламентом, очолює прем'єр-міністр. Це призначає міністрів, яких повинен затвердити президент. Чинна конституція була прийнята 28 листопада 146 року

4. Початкова ситуація на Західних Балканах Щодо подальшої процедури можливого вступу цих країн до ЄС, залишаються питання щодо того, як ЄС може покращити свою підтримку адміністративного розвитку. Цікавими є як оцінка роботи ЄС на сьогоднішній день щодо адміністративного розвитку в досліджуваних країнах, так і пропозиції щодо подальшої підтримки державного управління. Ці питання слід пояснити під час співбесід з експертами, які працюють відповідно. Запитання для співбесіди були розроблені на основі попередніх знань роботи. 168

5. Експертне опитування з питань адміністративного розвитку, така типологія: Рисунок 5.1.: Комунікативні характеристики ситуацій співбесіди Джерело: Bogner/Menz 2002: 63. Цей табличний огляд показує, що інтерв'юер бере на себе одну або кілька ролей в ситуації співбесіди або інтерв'юйованого в

5. Опитування експертів з адміністративного розвитку Рис. 5.2.: Огляд процедур оцінки співбесід у соціальних науках Джерело: Gläser/Laudel 2010: 44. На рисунку проілюстровано чотири основні методи оцінки співбесід, що використовуються в соціальних науках. Безкоштовні інтерпретації широко поширені в дослідницькій практиці, але існує ризик відтворення результатів. Процедурні правила щодо цього підходу також навряд чи існують. Про мовчазне кодування (пор. Хопф 1982: 316) говориться критично. У методі послідовного аналізу аналізуються тематичні та часові зв'язки між твердженнями, що містяться в текстах. Найважливішими методами є наративний аналіз та об’єктивна герменевтика. Наративний аналіз Шютце розглядає влаштування та зв’язок 178