Еволюція звітів інститутів виконавча та законодавча влада Життя
У сучасній Франції історія республіканського режиму була позначена низкою різних конституційних законів.
Франк Барон - радник Національних зборів
Опубліковано 7 липня 2018 р
Час читання 16 хвилин
Деякі з них існували лише теоретично (наприклад, Конституція 1793 р.), Інші - дуже коротке застосування (Конституція 1848 р., Скасована в 1852 р., Або Конституція 1946 р., Замінена чинною Конституцією лише через дванадцять років).
Інші тексти, навпаки, виділяються своєю тривалістю. Таким чином, конституційні закони 1875 р. Діяли до 1940 р. З точки зору практики установ, Третя Республіка зазнала багато змін - добровільне знищення Президента Республіки з 1879 р. ("Конституція Греві"), ультрапарламентаризм, або навпаки, з практикою указів-законів, відмова від законодавчої влади на користь виконавчої влади - без будь-якого перегляду конституції, який належним чином втручається в перегляд конституції: рекорд тривалості "найдовшої з республік" може бути, як це не парадоксально, певна "спокуса неповноти", за висловом історика Ніколаса Руссельє, запорука пластичності та пристосованості режиму.
Довговічність Конституції П’ятої республіки є не менш чудовою, оскільки вона могла дорівнювати своїй далекій попередниці близько 2023 року. Однак, на відміну від конституційних законів 1875 року, Конституція 1958 року зазнала значної кількості змін, оскільки за п'ятдесят років до неї було внесено 24 поправки з останньою серйозною ревізією 2008 р. Темп переглядів також значно прискорився за ці роки: з п'яти між 1958 і 1992 рр. (тобто 35 років) ми зросли до десяти. Дев'ять переглядів між 1992 та 2008 рр. (17 років). Хоча одні вважають це ознакою ослаблення конституційного тексту, для інших, навпаки, тривалість життя інститутів значною мірою залежить від їхньої здатності розвиватися.
Ці неодноразові зміни до конституційного тексту сприяють дискусії щодо реальних конституційних змін.. На відміну від прихильників обмеженого розвитку, деякі справді хочуть більш радикальних змін в інституційних рамках і виступають за створення Шостої республіки.
Президент Еммануель Макрон, з початку свого п’ятирічного терміну, оголосив на засіданні Конгресу у Версалі про намір ініціювати перегляд конституції певного масштабу. Прем'єр-міністр Едуар Філіпп, представивши 4 квітня 2018 року ключові моменти передбачуваного перегляду, запевнив: «Основна філософія [Конституції], звичайно, буде збережена. Тому що мова не йде ні про повернення до Четвертої республіки, ні про переїзд до Шостої. «Яким би не був остаточний календар та умови прийняття цього можливого 25-го перегляду конституційного тексту, це, безперечно, крізь призму відносин між законодавчою та виконавчою владою, на рівновагу якої вплинула більшість основних переглядів після 1958, що ми можемо визначити проблеми.
Про виконавчу владу
Основна проблема нинішніх установ полягає у розподілі прерогатив між Президентом Республіки та Прем'єр-міністром.
У парламентській системі глава держави має повноваження призначати главу уряду, але він залишає за Національними зборами інвестувати урядову команду та контролювати її дії або, якщо потрібно, сумніватися в її відповідальності. Тому логічно, що функції глави держави та глави уряду відрізняються.
Однак П'ята республіка на практиці швидко відійшла від цієї моделі. І більш принципово, обрання глави держави загальним прямим виборчим правом, прийняте на референдумі в 1962 р., змінило інституційну рівновагу на шкоду прем'єр-міністру, за винятком періодів спільного проживання.
У "нормальний" період
Насправді, під час нормального функціонування установ П'ятої республіки уряд походить лише від президента республіки. Ситуація в прем'єр-міністр, отже, незручно, оскільки це так скоріше координатор дій уряду та парламентської більшості, ніж справжній лідер виконавчої влади. Таким чином, він відповідає за свої дії перед двома органами влади, що випливають із загального виборчого права. На думку деяких коментаторів, його роль полягає в "запобіжнику", змушеному подати у відставку у випадку великої політичної кризи або виснаження виконавчої влади в громадській думці.
У той же час безвідповідальність президента республіки та його повноваження розпустити Національні збори забезпечують йому надзвичайно сприятливе становище в установах. Якщо ці прерогативи були виправдані в рамках парламентської системи, запровадженої в 1958 році, вони більш сумнівні, оскільки вибори Президента шляхом прямого загального виборчого права надають йому переважну демократичну легітимність. Особа глави держави має значні повноваження, і його дії можуть здійснюватися без реальних стримувань і противаг. Не маючи можливості говорити про президентський режим, як Сполучені Штати, а також, як деякі недоброзичливці інституцій, про "республіканську монархію", П'ята республіка характеризується як напівпрезидентський режим.
Протягом періоду спільного проживання
З іншого боку, під час періоду спільного проживання, прем'єр-міністр походить від єдиної парламентської більшості. Однак, якщо глава держави вважає, що його першість у виконавчій владі зменшується, він, тим не менше, зберігає основні прерогативи (наприклад: "зарезервована зона" дипломатії та оборони, призначення державних службовців. Цивільні та солдати держави, підписання актів, розглянутих у Рада міністрів).
Ця ситуація характеризується існуваннямсправжня діархія (двоглава виконавча влада) на вершині держави. У цьому контексті Президент республіки стає лідером парламентської опозиції, не втрачаючи свого статусу "ключового каменю інституцій" (стаття 5), тоді як Прем'єр-міністр повинен постійно мати з ним справу, щоб мати можливість реалізувати програму, яку вона визначила за погодженням з парламентською більшістю.
П’ятирічний термін та його наслідки для установ
З метою зменшення ризиків спільного проживання, конституційний перегляд від 2 жовтня 2000 р скоротив президентський термін до п’яти років. Органічний закон від 15 травня 2001 р. Також передбачав, що вибори до законодавчих органів відбудуться в червні 2002 р. (А не в квітні) після виборів Президента Республіки, призначених на травень (розворот календаря). Таким чином, законодавчим виборам відводиться роль підтвердження результатів президентських виборів: мова йде про те, щоб забезпечити Президенту більшість відповідно до його поглядів на час його повноважень.
Однак ці реформи не виключають жодного ризику спільного проживання, оскільки календар виборів завжди може бути змінений шляхом розпуску або дострокового припинення президентського мандату (через смерть або відставку).
Вони також порушують важливі питання, що стосуються балансу установ.:
- вирівнювання тривалості президентського терміну з депутатським строком посилюєнеоднозначність ролі прем'єр-міністра: глава держави зараз видається справжнім лідером парламентської більшості;
- послідовність, обрана для виборів (президентських, а потім законодавчих), підтверджує підпорядковане становище Національних зборів у межах інституцій. Його основна функція - прийняти більшість, що дозволяє главі держави виконувати свою програму, що підсилює логіку факт більшості.
Можливі реформи
Тривале роз'яснення наших інституцій потребуватиме далекосяжних змін, які, можливо, глибоко змінять саму природу режиму. Здається можливим два шляхи: посилення президентського характеру інституцій або повернення до більш суворої парламентської практики..
-
У першому випадку, вибори глави держави шляхом прямого загального виборчого права будуть збережені, але посада прем'єр-міністра буде скасована. Таким чином, міністри будуть виходити безпосередньо від Президента.
Така інституційна модель також передбачає посилення поділу влади. Незалежність судової влади слід імперативно зміцнити, а Парламент повинен відігравати більш важливу роль як з точки зору законодавства, так і контролю. У такій інституційній схемі право розпуску та можливість Асамблеї поставити під сумнів відповідальність уряду повинні бути скасовані або більш сформульовані.
Законодавча влада
Підняті питання
Питання про підвищення ролі парламенту неодноразово виникає під П’ятою республікою. Правда, механізми раціоналізованого парламентаризму, введені в дію в 1958 р., У поєднанні з виборами Президента республіки шляхом прямого загального виборчого права, прийнятими в 1962 р., Значно зменшили роль асамблей стосовно практики попередніх республік. Прихильність відповідальності уряду перед Національними зборами після її призначення, що було звичним у Третьої та Четвертій республіках, втратило системність: тепер, виходячи виключно з Глави держави, відповідальність уряду № фактично допитується Асамблеєю з 5 жовтня 1962 р. (уряд Помпіду) через ризик розпуску, який вона несе.
В той самий час, уряд контролює законодавчу процедуру:
- він контролює половину порядку денного зборів;
- він має право ініціативи;
- він може обійти будь-яку опозицію парламентарів, поклавши на уряд відповідальність за текст із застосуванням статті 49-3 Конституції, що дозволяє приймати його без обговорення.
паралельно, зростаюче значення права громади (з 2009 року - "право Європейського Союзу") посилює маргіналізацію парламенту. Насправді це не пов'язано з європейськими переговорами, які мають міжурядовий характер, тоді як європейське законодавство, починаючи з рішення Коста проти ЕНЕЛ від 15 липня 1964 р. було визнано вищим юридичним значенням, ніж національне законодавство (принцип першості).
Перші ревізії
Кілька конституційних змін дозволили переоцінити права Парламенту.
2008 рік: капітальний ремонт
У 2007 році президент Ніколя Саркозі довірив "Комітет з роздумів та пропозицій щодо модернізації та збалансування інституцій П'ятої республіки", який очолював Едуар Балладур, колишній прем'єр-міністр, і складався з політичних лідерів та конституційних експертів з "різних горизонтів"., турбота про надання йому пропозицій. В основі питання лежить збалансування відносин між парламентом та виконавчою владою, оскільки прерогативи виконавчої влади з часом значно розширились. Робота Комітету послужила орієнтиром при розробці конституційного законопроекту, прийнятого Конгресом 21 липня 2008 року та оприлюдненого 23 липня під назвою Конституційний закон щодо модернізації інститутів П'ятої республіки. Цей масштабний перегляд (більше 40 статей Конституції змінено або додано) Окремо збільшує повноваження парламенту, до того, що деякі коментатори могли побоюватися закінчення раціоналізованого парламентаризму, запоруки стабільності з 1958 р.
На першому місці, Зараз парламент контролює половину свого порядку денного, або два тижні на місяць, один тиждень, який слід виділити для моніторингу дій уряду та оцінки державної політики, один день засідання на місяць виділяється для порядку денного, визначеного опозиційними групами. Крім того, кількість постійних комісій може бути збільшена до восьми (замість шести).
Друге помітне нововведення: тексти, що обговорюються на відкритих засіданнях, будуть тими, що приймаються в комітеті і більше не у тій редакції, яку зберігає уряд (за винятком проектів законів про фінанси та фінансування соціального забезпечення та проектів конституційного перегляду). Зараз парламент проголошує за текстами комітетів, уряд повинен більше консультуватися зі своєю більшістю, у протилежному випадку він повинен представляти поправки на відкритих засіданнях. Більше того, за відсутності звернення до прискореної процедури, між складанням тексту та його розглядом на відкритих засіданнях було введено термін у шість тижнів у першій захопленій асамблеї та чотири тижні у другій. Це дозволяє комітетам проводити слухання та готуватися до розгляду тексту на відкритих засіданнях у кращих умовах, ніж раніше.
Третя велика інновація, використання статті 49-3 обмежене для фінансування законопроектів про фінансування та соціальне забезпечення та до окремого тексту на сесію. Таким чином, виконавча влада позбавляє себе однієї з основних озброєнь раціоналізованого парламентаризму. Однак позбавлення обмежене, доки акт більшості є правилом, але може бути обмежувальним у разі поділу більшості.
Якщо ці нововведення важливі, роль парламенту посилюється лише настільки, наскільки парламентарі роблять їх своїми, що передбачає загальні інвестиції, яких часом важко досягти, враховуючи той факт, що багато з них також несуть місцеві обов'язки. У зв'язку з цим закони від 14 лютого 2014 року обмежать можливості поєднання національних та місцевих мандатів.
Сенат
Ці зміни також становлять питання про роль сенату. Наша інституційна система не федеральна, існування другої палати не є обов’язковим, оскільки французькі місцеві органи влади не здійснюють жодної прерогативи під національним суверенітетом. Основний його інтерес, який є не малим, полягає у вдосконаленні законодавства, оскільки двопалатність підкреслює змагальність суперечок у законодавчій процедурі.
Деякі реформи сенаторської установи здаються суттєвими. Це правда, що вони були відкладені після провалу референдуму 1969 р., Який передбачав злиття Сенату з Економічною та Соціальною Радою та скасування його законодавчих повноважень. Не заходячи так далеко, скорочення терміну повноважень сенаторів (збільшилося з дев'яти до шести років) та збільшення їх кількості (331 у 2004, 343 у 2008, 348 у 2011) з метою покращення репрезентативності з другої спальні по реформа від 30 липня 2003 року вже є значним розвитком, завершеним реформою виборчої колегії, яка призначає сенаторів законом від 2 серпня 2013 р.
Тому існує багато шляхів для роздумів. Незалежно від результату, президент республіки залишається ключовим гравцем змін у конституції. Дійсно, процедури перегляду Конституції дають главі держави повну свободу ініціювати та ратифікувати зміни до основної норми. Однак навіть за підтримки значної більшості в Національних зборах він не може перекреслити контури та режим роботи установ, не враховуючи точку зору Сенату, за винятком того, що вдається до референдуму.