Глобальний договір про міграції Класична реалістична інтерпретація фрагментованої глобальної міграції
Глобальний договір про міграції: класична реалістична інтерпретація фрагментованого управління глобальною міграцією
Аймерик Форе, член Інституту відкритої дипломатії
Світ стикається зі зростаючими глобальними міграційними проблемами. З 1970 по 2017 рік кількість міжнародних мігрантів збільшується майже на 200%, з 82 мільйонів до 244 мільйонів. Це становить 3% світового населення.
Світове управління міграцією, здається, дуже роздроблене. Завдяки аналізу міжнародної політики Ганса Моргентау, я стверджую, що глобальному управлінню міграцією сильно заважає національно-державна структура міжнародної системи. Моргентау робить феноменологію влади, націлену на виявлення політичних явищ, а не на встановлення вічних і загальнолюдських законів (Гійо, 2011).
Після представлення короткої та орієнтовної історії глобального управління з питань міграції, я буду використовувати теорію міжнародної політики Моргентау, щоб пояснити, чому державне управління досягло свого фактичного статусу та як Глобальний міграційний договір, що відбувається 11 та 12 грудня 2018 р. вписано в історію глобального управління. На закінчення я нагадаю можливий шлях вперед, наголошуючи на перевагах фрагментованого управління.
Роздроблений режим
В даний час не існує всеохоплюючої системи неявних або явних норм, що стосуються всього міжнародного співтовариства з питань міжнародної міграції. Якщо зміна клімату або торгівля є більш просунутими до статусу глобального режиму, режим міграції все ще сильно фрагментований, за винятком випадків біженців (Sachs, 2016). Дійсно, існує дуже низький попит на глобальну систему управління щодо міграції не біженців (Hollifield, 2012). Наразі міграційна політика в основному ведеться на рівні національної держави за допомогою деяких регіональних та міжнародних ініціатив. Таким чином, архітектура глобального управління, що стосується міграції, фрагментована.
Зосередьтеся на біженцях
Після Другої світової війни міжнародний порядок денний в основному був зосереджений на переміщенні біженців та захисті шляхом створення Агентства ООН з питань допомоги та роботи палестинським біженцям на Близькому Сході (БАПОР) у 1949 році, Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) у 1950 р. та підписання Женевської конвенції про статус біженців у 1951 р. У 1951 р. також було створено Тимчасовий міжурядовий комітет з руху міграцій з Європи (PICMME), який у 1989 р. став Міжнародною організацією з міграції (МОМ). Ці міжнародні документи розширились щодо завдань, бюджетів та персоналу під час "холодної війни" завдяки збільшенню кількості внутрішньо- та трансконтинентальних рухів, зумовлених конфліктом. Це вивело управління біженцями на багатосторонній рівень. Інші аспекти міграції не розглядаються належним чином, такі як міграція робочої сили, грошові перекази, підтримка діаспори або навіть повернення міграції (Betts and Kainz, 2016).
Поділ Північ-Південь
З кінця "холодної війни" до середини 2000-х років країни, що приймають Північ, неохоче ставили міжнародну міграцію до глобального порядку денного. Ініціативи надходили з-поза меж штату. Організація глобальної конференції, що стосується міжнародної міграції, вперше згадується в резолюції 48/113 Генеральної Асамблеї ООН (ООН) про скликання Конференції ООН для всебічного розгляду та огляду біженців, повернених, переміщених осіб та мігрантів. Після прийняття резолюції організація такої конференції породила довгі дебати між державами, що приймають мігрантів, і країнами, що відправляють мігрантів, дозволяючи міжнародному порядку денному застрягти в розділі Північ-Південь (Chamie and Mirkin, 2013).
Одночасно з'явилися ініціативи на регіональному рівні, а регіональні консультативні процеси ініціювали держави-учасниці або зовнішні організації, такі як МОМ або інші держави) (Betts, 2011). Вони спрямовані на обмін найкращими практиками та на розробку загальних стандартів. Починаючи з 1990-х років, вони вийшли в багатьох регіонах, прикладом чого є Балійський процес для Австралії та держав Південно-Східної Азії, Коломбоський процес, Абу-Дабіський процес або навіть Міжнародний діалог з міграції в Південній Африці (Hansen, 2010).
Істотні неструктуровані ініціативи
Протягом 2000-х років існуюча нормативна база щодо міграції була зміцнена. Публікація „Міграції та міжнародно-правових норм” та „Багатосторонньої системи трудової міграції: необов’язкові принципи та настанови щодо підходу, що базується на правах до трудової міграції”, відповідно у 2004 та 2005 роках, підняла Міжнародний закон про міграцію як стандарт правила міграції. Після звіту Дойла (2002 р.) ООН створила Глобальну комісію з міжнародної міграції (2003-2005 рр.). Ця незалежна експертна комісія провела консультації та опублікувала „Міграцію у взаємопов’язаному світі” як остаточний звіт, що стосується всіх аспектів міграції: від прав мігрантів, грошових переказів, участі діаспори до контрабанди та торгівлі людьми. Цей звіт закликає до більш широкої співпраці на регіональному та глобальному рівнях (Betts and Kainz, 2016).
У 2006 році країни, що направляють мігрантів, та країни, що приймають мігрантів, пішли на компроміс щодо організації діалогу на високому рівні з питань міжнародної міграції та розвитку в Нью-Йорку. Порядок денний був зосереджений на зв'язку між міграцією та розвитком. Хоча вплив конференції досить слабкий, за винятком резолюції A/61/515, в якій зазначається створення глобального форуму як дискусійної платформи з питань міжнародної міграції та розвитку, вона залучила спільноту розробників до міжнародної дискусії з питань управління глобальною міграцією.
Випуск зв’язку з розробкою
Завдяки зв'язку між міграційною програмою та питаннями розвитку, міжнародна міграція поширилась у глобальних дискусіях. Починаючи з 2006 року, Глобальний форум з міграції та розвитку (GFMD), головним чином зосереджений на міграції, дозволяє представникам громадянського суспільства та державних службовців взаємодіяти та висувати деякі рекомендації та необов'язкові норми та правила.
Паралельно в 2006 році Женевська міграційна група (МОМ, Міжнародна організація праці (МОП), УВКБ ООН, Конференція ООН з торгівлі та розвитку (ЮНКТАД) та Управління ООН з питань наркотиків та злочинності (УНП ООН)) стали Глобальною міграційною групою ( GMG) з додатковим членством у Світовому банку, Департаменті економіки та соціальних питань ООН (UNDESA), Програмі розвитку ООН (ПРООН) та Фонді народонаселення ООН (UNFPA). Цей орган управління ООН викликає суперечки зсередини та ззовні. Міграція не має однакової ваги та сенсу в мандатах організацій-членів, і держави GFMD воліють тримати ООН поза їхніми дискусійними колами.
У своєму звіті Генеральній асамблеї ООН у 2013 році Франсуа Крепо, спеціальний доповідач з прав людини, описав глобальне управління міграцією як "неформальне, спеціальне, необов'язкове, кероване державою" (Betts and Kainz, 2016: 7). Хоча ця заява описує стан глобального управління як фрагментований та некоординований, ініціативи, керовані державою та ООН, демонструють готовність вирішити питання міграції та знайти консенсус з цих питань. Пов’язки з іншими поняттями, такими як безпека, праця та розвиток, у порядку денному міграції дозволили міжнародному співтовариству рухатися вперед. Пов’язка питання з програмою прав людини була успішною під час Другого діалогу на високому рівні з питань міжнародної міграції та розвитку у 2013 році (Hollifield, 2012).
У 2015 році МОМ, Світовий банк, Швейцарія, Швеція, Бангладеш та інші установи ООН вплинули на міжнародне співтовариство, щоб включити міграцію до загальних стратегій розвитку відповідно до Порядку денного 2030. Якщо прийняття Порядку денного 2030 можна розглядати як перемогу багатосторонності, це швидше зміна парадигми, ніж реальний інструмент глобального управління. Він не містить набору норм і норм, але визнає зв'язок між міграцією та стійким розвитком (Betts and Kainz, 2016).
Ініціативи меншого масштабу
Імпульс глобального управління міграцією завершили багатосторонні цілеспрямовані ініціативи, що мобілізують невеликі групи суб’єктів з певної теми. Ініціатива Нансена, започаткована в 2012 році УВКБ ООН та урядами Норвегії та Швейцарії, відповідає за нагляд за процесом Нансена щодо зміни клімату та переміщення населення. Її метою є встановлення необов’язкових принципів та поширення передової практики. Такі ініціативи можна розглядати як контрпродуктивні, оскільки задіяні лише охочі держави, і жоден зобов'язуючий принцип не виходить. Це може посилити фрагментацію. Однак невеликі групи учасників, що домовляються, домовляються швидше та ефективніше. За даними Biermann та співавт. (2009), дрібномасштабні успішні ініціативи становлять кращу основу для глобального інклюзивного управління міжнародною міграцією, що не вдалося спроби об’єднати все міжнародне співтовариство.
Глобальний договір про безпечну, впорядковану та регулярну міграцію, що відбувся у грудні 2018 року, слід розуміти через призму минулої історії розповсюдження та стійкої фрагментації у глобальному управлінні міжнародною міграцією. США та Угорщина вийшли з угоди до етапу переговорів. Інші країни, такі як Австрія, Австралія, Швейцарія, Польща, Ізраїль або навіть Домініканська Республіка вказали, що не підпишуть угоду. Здається, фрагментація все ще сильна, і Глобальний міграційний договір, ймовірно, не стане вирішальним кроком до глобального управління міграцією.
Мігранти в Угорщині поблизу сербського кордону, 25 серпня 2015 р., Авторське право Gémes Sándor/SzomSzed
Політично-реалістичне пояснення: трагедія національної держави
Женевська конвенція 1950 року чітко визначає, що держави володіють безперечним суверенітетом щодо того, хто входить і виходить з їхньої території (Holllifield, 2012). Вестфальські договори сформували структуру національних держав як виключних утворень, заснованих на концепціях національності та громадянства (Betts, 2008); Ексклюзивність була підкріплена розвитком держав соціального забезпечення, побудованих на механізмах солідарності та перерозподілу, і створюють сильніші спотворення між державою та зовні (Хаттон, 2007).
У статті "Політика серед націй: Боротьба за владу і мир" Ганс Моргентау (1993) подає кілька ключових припущень про реалізм у міжнародній політичній теорії. Усі вони мають значення для пояснення статусу режиму міжнародної міграції.
Держава є головним актором на світовій арені
Парадигма 1: Держава є центральним актором на світовій арені
Сьогодні держави залишаються суверенними у визначенні своєї міграційної політики. Як свідчить безсилля ООН, громадянського суспільства та будь-якого іншого суб'єкта стимулювання держав підписувати міжнародні зобов'язальні угоди та принципи, держави залишаються найсильнішим утворенням у міжнародному співтоваристві. Держави є підписантами багатосторонніх угод, вони вносять основний внесок у агенції ООН, спрямовані на мігрантів, вони є учасниками таких ініціатив, як Нансенський процес. Навіть якщо національна держава є продуктом історії і теперішній поділ світу може змінитися, сьогодні держави є основними суб'єктами управління глобальною міграцією.
Парадигма 2: Природним станом міжнародної політики є анархія
Анархію не слід розуміти як війну всіх проти всіх, але в тому сенсі, що не існує всеохоплюючого утворення, що керує державами. Незважаючи на те, що Конвенція про статус біженців або, наприклад, принципи Порядку денного 2030 - це конвенції, загальні порозуміння та найкращі практики з питань міграції, які впливають на поведінку держав, цей ефект по суті залежить від цінності та поваги, що надається державами, які спостерігають за цими ініціативами.
Парадигма 3: Інтерес - це суть політики, і держави прагнуть мати найбільший обсяг влади
Кожна держава діє у своїх інтересах, намагаючись максимізувати свою владу на міжнародній арені. У контексті міжнародного управління міграцією фрагментація є результатом розбіжності інтересів держав у поєднанні з балансом сил. Прикладом є глухий кут переговорів через розбіжність інтересів країн, що приймають мігрантів, і країн, що направляють мігрантів, після Другої світової війни. Країни, що направляють мігрантів, можуть зацікавити людей відпустити людей. Це може принести позитивні результати для країни, такі як грошові перекази, ноу-хау, але також полегшить перенаселення країни та безробіття, наприклад. В іншому випадку країни, що приймають мігрантів, можуть неохоче пускати людей на свої території, у суспільства та економіки. В обох випадках достовірність аргументів, висунутих державами, викликає сумніви. Але з точки зору влади, країни, що приймають мігрантів, мають більшу політичну, інституційну та економічну владу, щоб формувати порядок денний таким чином, щоб багатостороннє регулювання було виключене з усіх дискусій.
Парадигма 4: Це внутрішня природа людських акторів, які контролюють держави, що формують держави
Це припущення підкреслює трагічний стан національної держави. Моргентау вказує на те, що національні держави та окремі особи у штатах пожвавлюються трьома основними почуттями, які взаємопов’язані та формують те, що він представляє метафорично як трагічний стан національних держав: Невігластво, Страх та Невпевненість. Справді, хоча Моргентау і розглядає національну державу як головного суб'єкта міжнародної політики, він представляє людей як ключових гравців. Громадська думка має значення, коли політичні актори формують свою міграційну політику. Оскільки більшість наймогутніших суб'єктів - це демократичні держави, якими керують обрані лідери, існує міцний зв'язок між людьми та політикою державного рівня. Можна обговорювати природний характер цих почуттів. Ці три настрої присутні на міжнародній арені і особливо значущі при обговоренні питань міграції.