Як оцінка державної політики сприяє демократичному життю Франції
Це питання не нове: воно вже було поставлене на перший план з питань оцінки Патріком Вівере у звіті, який він написав у 1989 р. Для уваги Мішеля Рокарда [1]. Критерії, які він висунув для забезпечення демократичних переваг оцінки державної політики, залишаються чинними: гарантія незалежності, гарантія компетентності та строгості, гарантія прозорості, гарантія плюралізму та право звернення громадян.
Ці критерії спрямовані на протидію ризику, який оцінка, як і інші форми експертизи, породжує демократію: захоплення влади власниками певних спеціалізованих знань або власниками експертизи. Особливі інтереси, що спираються на помилково нейтральний процес для маніпулювати думкою та випереджати політичний вибір. Судячи про "цінність" політики - що означає слово "оцінка" - кажучи "чого вона варта" і чи заслуговує вона на ініціювання, продовження, посилення або призупинення, це справді в демократії є прерогативою, що вона є до того, як люди здійснюватимуть заняття безпосередньо або через своїх обраних представників.
Як тоді забезпечити, щоб знання, отримані в контексті оцінок, справді сприяли демократичному обміну знаннями та владою, а не посиленню технократичної концентрації інструментів прийняття рішень? В якості першого підходу ми можемо визначити два імперативи, що стосуються відносин, які оцінки повинні підтримувати з їх адресатом, адресатом, який не може бути обмежений виконавчою владою.
- Якщо мова йде про те, щоб поставити наукову практику на службу демократичному характеру політичного режиму, важливо, щоб результати цієї практики були доступні громадянам та їх представникам у формі та відповідно до методів, які їм дозволити активно привласнювати їх.
- Важливо також, щоб оцінювачі не випереджали політичний вибір, але щоб вони надавали громадянину, який приймає рішення, та тим, хто представляє його, безліч інформації, що дозволяє їм приймати (завдяки попередній оцінці) та судити (завдяки попередня оцінка) обґрунтована політика.
Тому для виховання демократії, не задушуючи її, оцінки державної політики повинні мати можливість як можна точніше сказати, який вплив має той чи інший пристрій на ту чи іншу змінну, і запропонувати політичне поле, зокрема беручи до уваги безліч методів та критеріїв оцінки, можливість обговорення та арбітражу між різними пріоритетами. Ця подвійна мета, дуже вимоглива, передбачає, що виконується багато умов. Більшість оцінювачів це добре знають, але досягти цих умов часто важко з причин, які можуть бути як політичними, так і технічними.
Де ми є ? Досвід стратегії Франції
З точки зору оцінки державної політики, порівняно з іншими країнами, ми мусимо чітко визнати, що Франція стартувала з досить великої відстані і все ще має прогрес, оскільки виконавча влада давно перебуває в положенні квазімонополії з точки зору корисної інформації. Тим не менш, за останні кілька десятиліть практика оцінки поступово поширюється в нашій країні, зокрема завдяки поступовому відкриттю публічних даних та ряду ініціатив, спрямованих на більш системне використання показників ''. прийняття рішень (наприклад, створення в 1983 році парламентської канцелярії для оцінки науково-технічного вибору, створення в 1999 році парламентської місії з оцінки та контролю, прийняття в 2001 році юридичної організації, що стосується законів про фінанси, або створення у 2014 році Національної ради з оцінки шкільної системи).
В останні роки до Франції Стратегії, яка включає оцінку серед своїх місій, неодноразово пропонувалося зіграти роль у цій еволюції практик, на взаємодії між різними суб'єктами оцінки та її демократичним привласненням. - зокрема, уряд, адміністрації, спеціалізовані дослідницькі групи, законодавець, соціальні партнери, організоване громадянське суспільство та засоби масової інформації.
Два приклади можуть проілюструвати цю посередницьку функцію між виробниками оцінки та тими, хто використовує її в політичній сфері: з одного боку, одноразове впровадження, в 2015 році, за ініціативою міністра економіки «тоді, Еммануель Макрон, комісія, відповідальна за надання елементів міжнародного порівняння, що дозволяє передбачити наслідки ряду положень законопроекту для зростання та діяльності, яку він здійснював; з іншого боку, встановлення Комітетом з моніторингу податкового кредиту конкурентоспроможності та зайнятості (CICE), передбаченого внесенням змін до закону про фінанси на 2012 рік.
Перший приклад показав, що, незважаючи на дуже вузькі терміни навчання, а отже, незважаючи на неможливість побудови реальної консультації щодо цієї роботи, що стосується попередньої оцінки, вона існувала на публічній сцені, у ЗМІ, як і в парламентських дебатах, значний і реальний попит на роз'яснення щодо того, що можна було очікувати від заходів, запропонованих урядом.
Натомість це спостереження підкреслює часто дуже неадекватний характер досліджень впливу, доданих до законопроектів. І він повинен запросити органи державної влади подумати над методами, які дозволять систематизувати використання суперечливих та публічних оцінок до прийняття текстів. Навіть сьогодні потреби політичного календаря навряд чи дозволять проводити попередні оцінки, які могли б спричинити дискусію щодо порівняльних переваг різних доступних варіантів. Попереднє вивчення поля можливостей, засноване на декількох сценаріях, кожен з яких оцінюється на основі ряду загальних критеріїв - таких, як те, що робить Орієнтовна рада пенсіонерів, - висвітлить на більш повний день питання теми, щоб підготувати рішення, а також заздалегідь визначити цілі, за якими буде оцінено прийняту систему після її реалізації.
Досвід Моніторингового комітету CICE, який існує вже чотири роки, тепер дає більший погляд на умови успіху оцінки як наукової, так і узгодженої. Перш за все, створення цього комітету за законом надало йому певної легітимності та великої відповідальності. Ідея полягала в тому, щоб об’єднати парламентарів [2], соціальних партнерів, осіб, кваліфікованих як експерти, та адміністрації на одному форумі, щоб (i) повідомити, з часом, про реальність конкретного розгортання „пристрою; (ii) розробляти питання для оцінки та створювати за допомогою конкурсів на науково-дослідні проекти умови для множинної, незалежної та суворої оцінки наслідків CICE; (iii) інтерпретувати консенсусно результати цієї роботи для встановлення спільного діагнозу.
З якими демократичними проблемами стикався комітет? Потрібно було як виконати волю законодавця, так і оцінити ефективність заходу, який він проголосував, з точки зору цілей, які він сам визначив (конкурентоспроможність, націнка компанії, зайнятість ...) та спробувати врахувати інші наслідки, можливо несподіване (розподіл дивідендів, реакція на попереднє фінансування тощо), про що хотіли знати різні соціальні суб'єкти, але яке не було пріоритетом серед початкових цілей.
Подібним чином, зобов'язання складати звіт щороку повинно було дотримуватися, щоб відповідати політичним очікуванням, висловленим законодавцем та переданим ЗМІ - безперечно законним, враховуючи важливість суми державних грошей, призначених для пристрою, - при цьому справлятися з часом доступності даних (дані окремих компаній за 2014 рік були доступні лише і не могли бути використані до 2016 року), а також час, необхідний дослідникам для складання своїх оцінок, і комітетом для їх інтерпретації.
Суттєве посередництво
Ця напруженість між різними імперативами безпосередньо випливає з прагнення проводити оцінки, які є одночасно науково суворими та здатними забезпечити демократичні дебати. Інші повинні оцінювати роботу, здійснену Франсом Стратегією у цій галузі, але досвід CICE все ж показує потребу у спеціальних органах, відповідальних за організацію зближення між різними суб'єктами, які не говорять однією мовою, яка не залежить від одного типу установ, не підпорядковуються однаковим імперативам і не еволюціонують в однакових часових ситуаціях. Коли орган, який керує оцінкою, безпосередньо не задовольняє критерій незалежності (як це стосується стратегії Франції, що додається до виконавчої влади), намагаються компенсувати його визначенням апріорних процедур, що гарантують участь достатньої кількості акторів та публічності проведеної роботи.
Тому що самі по собі дослідницькі групи ніколи не будуть дотримуватися політичних календарів, оскільки адміністрації ніколи не будуть настільки незалежними, щоб оцінювати власні дії, тому що обрані представники завжди будуть спонтанно прагнути зробити варіанти відповідно до своїх переконань, оскільки профспілки працівникам та роботодавцям потрібні спільні діагнози для ведення соціального діалогу, необхідно мати "довірених третіх сторін", які створюють рамки, в рамках яких узгоджені знання про державну політику та їх наслідки, і роблять свою роботу якомога ширшою.
Однак чи достатньо «поширити» результати оцінок, навіть супроводжуючи їх «педагогікою», щоб громадяни змогли зробити їх своїми? Тут, як видається, важливими є два елементи для широкого загалу для ефективного розуміння оцінок державної політики.
По-перше, ці оцінки повинні відповідати на питання, які задають собі громадяни - інакше вони просто не зацікавляться. Це передбачає, що занепокоєння та пріоритети громадської думки беруться до уваги при розробці критеріїв, за якими буде оцінюватися певна політика.
По-друге, форма, отримана за результатами оцінки, повинна мати можливість передавати засоби масової інформації, не спотворюючи її. Немає сенсу дорікати пресі за спотворення переданих їй результатів, якщо не враховувались специфічні для неї імперативи (зокрема, необхідність пов’язувати ці результати з дебатами чи подіями, пов’язаними з «поточними справами»). на будь-якому етапі виготовлення оцінки. І тут, схоже, відповідь полягає у побудові випадків та просторів зближення та посередництва, де різні учасники демократичного життя можуть співпрацювати, кожен у своїй ролі, поділяючи турботу про загальне благо.
Внесіть демократію в оцінку ?
Врешті-решт, завдання полягає у побудові інституційних систем, які дозволять поєднувати демократичні вимоги та строгість оціночної роботи; це передбачає сумнів у формулюванні різних гвинтиків демократичного життя з процедурами оцінювання. Таким чином, необхідно передусім поглянути на роль Парламенту, який згідно з положеннями Конституції, переглянутої в 2008 році, "приймає закон, контролює уряд та оцінює державну політику", але у Франції цього не робить, засоби, доступні, наприклад, Американському конгресу в цій галузі, з підрозділом з оцінки Генеральної бухгалтерії (GAO). Плюралізм у визначенні цілей та критеріїв оцінки та в інтерпретації результатів, безсумнівно, був би краще гарантований, якби орган, відповідальний за координацію оцінок національної державної політики, залежав би від національного представництва, а не від виконавчої влади - що передбачає, зокрема, посилений доступ парламентарів до адміністративні дані.
Ми, безперечно, можемо очікувати публікації відкритих даних в Інтернеті, що це дозволить іншим типам суб'єктів брати участь у процесах оцінки та включати їх аналіз у публічні дебати. Однак лише відкриті дані не можуть гарантувати присвоєння громадянами оціночних питань, оскільки це асигнування передбачає, як ми щойно пояснили, інституційне посередництво.
Навіть поза територіями парламенту, якщо громадяни повинні брати до уваги оцінки, оцінки повинні брати до уваги громадян. Іншими словами, ми не повинні задовольнятися спілкуванням про отримані результати, ми також повинні працювати над тим, що П'єр Розанваллон називає вимогою "розбірливості" уряду [3] - яку він відрізняє від простої необхідності "видимості" його дія. Громадські дії дійсно "читаються" лише в тому випадку, якщо існує мова, спільна для різних суб'єктів, що дозволяє описати проблеми, які громадяни можуть взяти назад, щоб коментувати їх, обговорювати та оживляти дебати.
Для досягнення цього, безсумнівно, необхідно інституційно пов’язати органи, відповідальні за організацію оцінок, з тими, хто відповідає за соціальні консультації та консультації з громадянами, щоб ці консультації постали основними питаннями, які оцінка політики допоможе з’ясувати. Як пише Бруно Латур, "з тими, хто не отримав можливості переформулювати умови питання" [4], насправді не консультуються; що рівнозначно сказанню, що стосується нас, що ми не можемо бути задоволеними дебатами, що проводяться після оцінок, якщо вони проводяться виключно за критеріями, розробленими адміністраціями; і що, мабуть, навіть потрібно розробити дебати, які проводяться під час оцінювання, щоб їх можна було повернути на роботу на основі нових критеріїв, якщо це необхідно.
Однією з великих труднощів, про які вже згадувалося, між артикуляцією процедур оцінки та демократичним життям є їх часто не пов'язані тимчасові риси. Демократичне життя переживає безліч часових циклів, що характеризуються національними виборами, що визначають політичну спрямованість уряду, календарем законодавчої процедури, щорічністю бюджету та щоденними публічними дебатами. Процес оцінки займає багато часу, щоб зібрати дані та обробити їх належним чином. Один із способів роздумів для подолання цих конфліктів міг би полягати у залученні дуже рано громадян, обранців, адміністративних керівників, виробників даних, дослідників та журналістів, щоб усі, знаючи про очікування та обмеження інших, вживали заходів про те, що можна знати - і в який термін - так, щоб запропонована оціночна пропозиція в кінцевому підсумку відповідала більш усталеному соціальному та політичному попиту.
Нарешті, повага до наукової строгості передбачає, незважаючи на силу соціального попиту та часто велику спокусу отримати однозначну відповідь, чітко сформулювати межі, з якими стикається будь-який процес оцінки, тобто, щиро визнати, за необхідності, свою нездатність врегулювати ряд питань. Більше того, ці межі повинні допомогти розвіяти будь-який страх перед прийняттям політичних і демократичних рішень всемогутнім процесом оцінки. Навпаки, ризик полягає, скоріше, у тому, що певні проекти оцінки перериваються примхами політичних рішень, коли певні механізми призупиняються або змінюються ще до того, як вони були повністю оцінені. Ось чому, наприклад, буде важливо продовжувати вивчати наслідки CICE протягом періоду 2013-2017 років до його завершення, що передбачає роботу до кінця 2019 року, навіть якщо механізм буде змінено до того часу.
Розвиваючи цю інституційну та громадянську культуру оцінки, громадянам буде цікаво та розвиватиметься смак до неї. І, безсумнівно, під тиском громадян, знайомих з оцінкою, проведення багатьох експериментів у цій галузі буде прийнято краще. Роблячи це, буде створено доброчесне коло, що дозволить їм та їхнім представникам орієнтуватися на краще знання фактів у завтрашньому дні, а отже, повністю реалізовувати свою демократичну свободу.
Внесок Франції Стратегії у літній університет CNESCO, 28 серпня 2017 р
[1] Див. Патрік Віверет (1989), Оцінка державної політики та дій. Звіт перед прем'єр-міністром, La Documentation française, Париж; зокрема глава 1 "Оцінка громадських дій: демократичне питання".
[2] Парламентарії, що представляють як опозицію, так і більшість, були включені в 2014 році до Комітету з моніторингу.
[3] Зокрема в Le Bon Gouvernement, Галлімард, Париж, 2015 рік.
[4] У політиці природи. Як привести науку до демократії?, Діскавері, Париж, [1999] 2004, с. 242.