Підсумок Ратифікація договорів - Роль і повноваження Національних зборів -
Ключовий момент: короткий зміст аркуша
Стаття 53 Конституції передбачає втручання Парламенту за певних умов для санкціонування ратифікації міжнародних конвенцій. Комітет закордонних справ відіграє важливу роль у цій процедурі: він, зокрема, несе відповідальність за суть перевірки всіх угод, поданих до Парламенту. Однак парламентські асамблеї не можуть вносити зміни до тексту міжнародних конвенцій і не робити застережень.
На публічних сесіях часто використовується так звана спрощена процедура іспиту.
Ратифікація договорів підпорядковується цілком конкретним правилам, будь то конституційні положення, що їх визначають, або парламентська процедура.
І. - Конституційні положення
Відповідно до статті 52 Конституції, Президент Республіки "веде переговори та ратифікує договори"; він також інформується урядом про будь-які переговори, що ведуть до укладення міжнародної угоди, навіть якщо вона не підлягає ратифікації.
Стаття 53 Конституції передбачає, що кілька категорій договорів або угод можуть бути ратифіковані або затверджені лише в силу закону. Таким чином, націлено на:
- мирні договори,
- торговельні договори,
- договори або угоди, що стосуються міжнародної організації,
- договори з державними фінансами,
- договори про внесення змін до положень законодавчого характеру,
- договори, що стосуються статусу осіб,
- договори про цесію, обмін або додавання території.
Крім того, угоди, укладені Європейським Союзом, подаються до Парламенту, коли вони виникають у сфері спільної компетенції між Союзом та державами-членами.
На відміну від американського Сенату, який лише санкціонує ратифікацію " договори "І ні" виконавчі угоди ", Немає різниці між" договорами "та" угодами "у Франції, постійною практикою, санкціонованою прецедентним правом, враховуючи, що критерій, згідно з яким міжнародне зобов'язання повинно бути подано до Парламенту, є суттєвим, а не формальним.
Суттєвий критерій компетенції Парламенту може вимагати від нього прийняття рішення щодо змісту застережень до такої міри, що вони можуть суттєво змінити обсяг міжнародної участі Франції.
Однак виникла інша практика. Застереження, які уряд має намір викласти в тексті, не включені до законопроекту, що санкціонує його ратифікацію, але зазначаються комітету, який, найчастіше, публікує їх у своєму звіті для інформування парламенту. Ця гнучка процедура, яка дозволяє членам обмірковувати у повному обсязі факти та обговорювати, якщо необхідно, актуальність застережень, має ту перевагу, що не вимагає повернення до Парламенту у разі зміни змісту застережень. або можливого подальшого їх вилучення.
Застосовуючи органічний закон від 15 квітня 2009 р., У документах, що супроводжують законопроекти, є цілі, переслідувані угодами та договорами, а також для оцінки економічних та фінансових наслідків або юридичних наслідків, де це застосовно, зазначаються застереження або інтерпретаційні заяви, висловлені Францією.
Положення, передбачені статтею 53 Конституції 1958 р., Які значною мірою відтворюють положення, передбачені Конституцією 1946 р., Призводять до того, що близько третини договорів та угод, укладених Францією, подаються до парламенту до набрання ними чинності. Зокрема, Державна рада гарантує, що будь-яка угода, що стосується питань законодавчого характеру або має фінансовий вплив, є предметом законопроекту, що санкціонує її ратифікацію. Інтерпретація цього останнього критерію еволюціонувала протягом останніх років: після того, як у 2009 році підрахували, що будь-яка міжнародна угода повинна прийматися до парламенту, як тільки вона буде створена "Пряме та негайне зарядження" незалежно від його розміру та характеру, що призвело до різкого збільшення депозитів, Державна рада пом'якшила свою позицію з 2011 року, вважаючи, що угода не повинна подаватися до парламенту, тому він не включає "Жодне зобов'язання не перевищує за своїм обмеженим обсягом і за своїм характером витрати, пов'язані з поточною операцією, які зазвичай покладаються на адміністрації в рамках їх звичайних повноважень".
Державна рада ретельно виконує прерогативи Парламенту, оскільки визнала, що міжнародні договори мають значення, яке перевищує значення закону (рішення Ніколо від 1989 р.). Рішенням Асамблеї від 18 грудня 1998 р. (SARL ділового парку Блоцгейма) він підтвердив, що договори, ратифікація яких відбулася без санкціонування законом, тоді як вони повинні були відповідати умовам статті 53 Конвенції. Конституції, не можна вважати таким, що має владу, вищу за закон. Згодом за цим обґрунтуванням пішов Касаційний суд. З 2003 року Державна рада скасовує указ про публікацію міжнародної угоди, коли вважає, що ця угода повинна була бути подана до парламенту.
Конституція також передбачає у статті 11, що Президент Республіки може винести на референдум " будь-який рахунок […] прагнення дозволити ратифікацію договору, який, не суперечачи Конституції, матиме вплив на функціонування установ ".
Закон, що санкціонує ратифікацію договору, може, як і будь-який інший закон, бути переданий до Конституційної ради до його проголошення, зокрема шляхом направлення 60 депутатів. Але Рада також може бути сформована до прийняття закону, що санкціонує ратифікацію. Оскільки конституційний закон від 25 червня 1992 року, стаття 54 Конституції передбачає, що, як і Президент Республіки, Прем'єр-міністр та президенти кожної з асамблей, парламентарі - щонайменше 60 депутатів або 60 сенаторів - можуть вимагати Конституційна рада повинна прийняти рішення про відповідність Конституції міжнародної конвенції. Якщо конвенція визнана невідповідною Конституції, дозвіл на її ратифікацію чи затвердження може мати місце лише після конституційного перегляду. Ця процедура неодноразово застосовувалася Президентом Республіки у зв'язку з договорами, що стосуються Європейського Союзу, а нещодавно парламентаріями у зв'язку з торговою угодою між Європейським Союзом та Канадою.
З іншого боку, процедура пріоритетне питання конституційності не застосовується до міжнародної угоди. Державна рада та Касаційний суд вважають, що питання відповідності міжнародної угоди Конституції не може бути винесено на розгляд Конституційної ради після набрання чинності цією угодою, надаючи пріоритет принципу, визнаному Віденською конвенцією. 1969 року, згідно з яким держави-учасниці договору не можуть скористатися перешкодами, які створює їх внутрішній правовий порядок, щоб уникнути виконання своїх міжнародних зобов'язань.
Оскільки ведення дипломатичних переговорів є прерогативою виконавчої влади, законодавчі тексти, що дозволяють ратифікацію або затвердження міжнародної конвенції потрапити під урядову ініціативу. Отже, неможливо внести законопроект, що дозволяє ратифікацію договору. Однак є кілька випадків санкціонування, спричинених прийняттям урядової або парламентської поправки під час розгляду звичайного законопроекту. У нещодавньому рішенні (1) Конституційна рада цензурувала положення, внесене поправкою, яка мала на меті затвердити податкову конвенцію на тій підставі, що такому положенню не було місця у законі про фінанси, але вона не прийняла рішення з цього приводу питання про те, чи можна вносити дозвіл на ратифікацію шляхом внесення змін.
Після того, як Парламент дозволить ратифікацію чи затвердження, це не обов'язково має відбутися негайно. Це може бути у тому випадку, коли всі держави Європейського Союзу вирішують ратифікувати угоду того самого дня. Франція також іноді чекає, поки не приведе національне законодавство у відповідність до положень конвенції: так було, наприклад, з набранням чинності конвенцією ОЕСР проти корупції. Нарешті, у дипломатичних питаннях голосування парламентських асамблей не зобов'язує виконавчу владу: рішення про ратифікацію або затвердження конвенції може бути відкладено на розсуд навіть після оприлюднення закону про санкціонування.
II. - Парламентська процедура
1. - Іспит у комітеті
Коли законопроект, що санкціонує ратифікацію договору або затвердження угоди, подається в офіс Національних зборів, він систематично передається до Комітету закордонних справ незалежно від його предмета (правило в Сенаті відрізняється від податкових договорів, наприклад, передаються до фінансового комітету).
Комітет закордонних справ щорічно вивчає близько 40 конвенцій з найрізноманітніших тем, що робить його постійним комітетом, який веде рекорд за кількістю розглянутих законопроектів у законодавчих органах.
Велика кількість угод, підписаних Францією та поданих до Парламенту, означає, що між датою підписання угоди та її ратифікацією часто існує велика затримка. Цей період складає в середньому три роки і два місяці, що пояснюється тривалістю адміністративної фази (між підписанням та прийняттям в Раді міністрів в середньому минуло 23 місяці), а також періодом парламентської фази (12 місяців в середньому), тоді як між оприлюдненням закону та здачею на зберігання ратифікаційної грамоти проходить в середньому три місяці.
Намагаючись зменшити ці затримки, голови комітетів закордонних справ Національної Асамблеї та Сенату за взаємною згодою вирішили встановити конкретну процедуру розгляду текстів, які вже вивчала одна з двох асамблей . У Асамблеї, коли комітет вивчає домовленість, яка вже була предметом доповіді Сенату, доповідач може представити комітету лише підсумковий звіт.
Ця процедура, яка не є систематичною, не заважає доповідачеві провести поглиблений аналіз тексту у світлі доповіді Сенату та відповідей урядових служб на запитання, які задав доповідач Сенату.
2. - Спрощена процедура іспиту на сесії
Відповідно до правила 103 Регламенту, Конференція президентів може прийняти рішення про те, що законопроект підлягає голосуванню безпосередньо без виступу будь-якого спікера. Ця процедура дає змогу полегшити публічне засідання і, отже, полегшує управління законодавчим часом. Він досить широко використовується для перегляду міжнародних конвенцій.
Відповідно до статті 103, запит подається до іспиту в комітеті або урядом, або головою Асамблеї, або головою групи, або після іспиту в комітеті головою основного комітету після консультуючись з ним.
На практиці Конференція Президентів визначає, які міжнародні угоди можуть бути предметом цієї спрощеної процедури після консультацій Голови Комітету у закордонних справах та Уряду.
Ці положення жодним чином не обмежують повноваження Асамблеї, оскільки, з одного боку, в комітеті відбувся іспит, а з іншого боку, уряд, голова комітету закордонних справ або голова групи. до спрощеної процедури експертизи після рішення Конференції та до дня до обговорення о 13:00.
Під час 14-го парламенту 156 угод були предметом спрощеної процедури публічної експертизи на прохання комітету, а 23 - предметом обговорення на пленарному засіданні. Ці дебати були організовані або тому, що комітет вважав, що важливість цих угод це виправдовує, або тому, що президент групи виступив проти цієї процедури.
3. - Право на внесення змін
Положення договору, поданого до парламенту, не можуть бути змінені, оскільки Конституція залишає за виконавчою владою право вести переговори та ратифікувати договори. До 2003 року стаття 128 Регламенту Національних зборів офіційно забороняла внесення змін до законопроектів, що дозволяють ратифікувати міжнародну угоду.
Перегляд Регламенту Національних зборів у 2003 р. Скасував цю явну заборону, зробивши можливим подання поправок. Однак Конституційна рада пояснила, що таке вилучення не можна тлумачити "Як надання членам парламенту повноважень робити застереження, умови або декларації, що дають їм тлумачення, дозволяють їм ратифікувати договір або затвердити міжнародну угоду, яка не підлягає ратифікації" (2) .
Тому право на внесення змін суворо обмежується резолютивною частиною законопроекту і не поширюється на саму конвенцію. Це дозволяє виключно розширити сферу повноважень парламенту на декілька міжнародних конвенцій або виключити згадування конвенції, коли законопроект одночасно санкціонує ратифікацію кількох конвенцій.
Однак згідно із 14-м законодавчим комітетом Комітет закордонних справ не погодився затвердити ратифікацію угоди, укладеної зі Сполученими Штатами, про компенсацію певним жертвам Голокосту, депортованим із Франції, доки не отримав виправлення редакції статті 1 цієї угоди. Оскільки неможливо внести зміни до міжнародної угоди, це виправлення було отримано шляхом обміну дипломатичними нотами на підставі статті 79 Віденської конвенції, яка дозволяє виправити суттєві помилки (3) .
4. - Перерва
Парламент іноді затримує прийняття ратифікаційного законопроекту.
Процедура, передбачена правилом 128 Правил, дозволяє це зробити формально шляхом прийняття "клопотання про відкладення". Ця стаття передбачає, що Асамблея приходить до висновку, що проект ратифікації прийнятий, відхилений або відкладений, і що щодо проекту ратифікації можна внести пропозицію про попередню відмову або пропозицію про "відкладення". Прийняття клопотання про відкладення має ті самі наслідки, що і прийняття клопотання про повернення до комітету звичайного законопроекту, тобто уряд має можливість визначити дату. Та час, коли комітет закордонних справ повинен буде представити новий звіт.
Подання про відкладення може бути прийнято Комітетом із закордонних справ, не маючи юридичної сили відкласти розгляд на сесії.
Ця процедура була впроваджена в червні 1994 року щодо вступу Греції до Західноєвропейського Союзу: комітет прийняв клопотання про відкладення, але внесений на пленарному засіданні проект був відхилений і проект прийнятий.
Він також був використаний у січні 1994 року у зв'язку з проектом, що стосується представників у Європейському парламенті. Комітет прийняв подання про відкладення, а потім засідання; законопроект був знову внесений до порядку денного Асамблеї через два тижні, після того, як євродепутати отримали роз’яснення щодо засідань Європарламенту у Страсбурзі.
Зовсім недавно, розглядаючи законопроект про санкцію ратифікації шести конвенцій Міжнародної організації праці, що стосуються моряків, у 2003 році Комітет закордонних справ прийняв пропозицію про перенесення, що призвело до того, що уряд відклав обговорення на кілька місяців.
У 2004 році Комітет із закордонних справ також прийняв подання про перерву під час розгляду законопроекту, що дозволяє ратифікацію рішення про статути Європейської системи центральних банків та Європейського центрального банку (BCE). Після прийняття цього клопотання та заслухавши міністра закордонних справ, комітет прийняв законопроект, і подане на засіданні клопотання про відкладення було відхилено.
Але необов’язково проходити цю процедуру, щоб досягти того самого результату. Фактично, коли Комітет вирішить прийняти проект, поданий на розгляд, Комітет може повідомити уряд про свої зауваження щодо недоречного характеру його включення до порядку денного публічного засідання.
Таким чином, згідно з 12-м законодавчим органом, після прийняття законопроекту, який уповноважує уряд ратифікувати податковий договір між Францією та Лівією, комітет сподівався, що уряд не буде включати цей текст до порядку денного так довго, що звільнення болгарських медсестер та палестинський лікар не був би отриманий. Ця угода була прийнята лише за 13-м законодавчим органом.
Відповідно до 13-го законодавчого органу, це також стосувалося угоди про партнерство та співробітництво, що встановлює партнерство між Європейськими Співтовариствами та Туркменістаном. Розглянутий комітетом 7 квітня 2010 року, він прийняв його, але попросив уряд не включати його до порядку денного, доки двоє туркменських журналістів, самовільно затриманих, не будуть звільнені. Насправді цей текст був винесений на голосування Асамблеї лише за 14-м законодавчим органом.
Відповідно до XIV-го законодавчого органу, ми відзначаємо випадок угоди, укладеної з Маврикієм про економічне, наукове та екологічне спільне управління щодо острова Тромелін (№ 547), прийняту комітетом, але яка була знята з порядку денного Уряд через серйозні питання, які він порушив у деяких парламентарів.
Таблиця перехресних посилань
Рішення № ° 2016-743 DC від 29 грудня 2016 року.
Рішення Конституційної ради № 2003-470 DC від 9 квітня 2003 року.