Політична криза в Німеччині та невідомі повноваження федерального президента Олів’є Бод - блог JP
Політична криза, яка в даний час вражає Німеччину, як правило, підкреслює досить невідому роль німецького президента. Посаду, яку в даний час займає ключовий політичний діяч - Вальтер Штайнмаєр, - конституційні повноваження Президента більше не можна нехтувати.
Політична криза в Німеччині спонукає нас знову відкрити занадто часто упускається з уваги інституційну роль Федерального президента Німеччини. Конституційні повноваження, покладені на нього разом із видатною особистістю чинного президента, швидше за все, зроблять його ключовою фігурою у найближчі тижні [1].
Олів’є Бо, Професор публічного права в Паризькому університеті II Пантеон-Ассас
У Німеччині законодавчі вибори 24 вересня 2017 року не дали абсолютної більшості, як на попередніх. Вони навіть призвели, з одного боку, до незадовільного результату для партії більшості, ХДС, під головуванням канцлера Ангели Меркель (33% голосів) і для соціалістичної партії, СДПН, очолюваної Мартіном Шульцем (20% голосування)., з іншого боку, прорив ультраправої партії (Альтернатива для Німеччини, AfD), яка набрала 13,5% голосів. СДПН, відмовившись на наступний день після виборів від оновлення Великої коаліції - між ХДС і СДПГ, сформувати уряд - канцлер міг сподіватися лише на союз з двома невеликими партіями, Зеленими та Лібералами (СДП). Ця політика щойно зазнала краху в ці вихідні через непримиренність Ліберальної партії та її лідера Крістіана Лінднера. Політична криза в Німеччині, безпосередній результат цієї неспроможності сформувати «ямайський» уряд, з посиланням на кольори трьох політичних сімей, які б його складали [2], спонукає нас поглянути на Конституцію, щоб вивчити, що вона передбачає в такій гіпотезі.
Отже, ситуація така: уряд Меркель займається повсякденними справами з моменту засідання Бундестагу 24 жовтня. Щоб новий уряд змінив його, повинен бути обраний новий канцлер. Не існує правила, що встановлює строк для Бундестагу, на який федеральний президент вимагає для цього (ст. 63). Не дотримуючись жодних політичних прогнозів - будуть нові вибори в результаті цієї невдачі чи ні? Чи відмовиться пані Меркель балотуватися на цю посаду? - тут мова піде про те, щоб описати, як німецька конституція регулює цю ситуацію, безпрецедентну в конституційній історії Федеративної Республіки: уряду, який зазнає труднощів у формуванні себе. Повернення до тексту Основного закону - Грунджецец 1949 р. (Основний закон) [3] - потім виявляє важливість у такому кризовому сценарії Президента Федеративної Республіки і, отже, його нинішнього власника.
Я - Нехтувана інституційна фігура
Порівняння німецького федерального президента з президентом Французької Республіки дає підручник для розрізнення двох типів глави держави в сучасній демократії: перша, стерта, бліда копія конституційного монарха, втілює главу держави моніста парламентський режим, а другий - дуалістичний парламентський режим, в якому він фактично очолює виконавчу владу. Історично статус глави Німеччини в Основному законі 1949 р. Був побудований у відповідь на статус Веймарської республіки. "Він є главою держави моністичного парламентського режиму, втілюючи єдність держави, здійснюючи справді нейтральну владу, в гіршому випадку суто протокольні функції, які роблять його нотаріусом Республіки (staatsnotarielle Funktionen), в кращому випадку моральним магістратом" [4].
У Німеччині Президент Республіки обирається без обговорення та шляхом таємного голосування спеціальною асамблеєю, до складу якої входять депутати Бундестагу та половина осіб, обраних пропорційним представництвом асамблеями земель (ст. 54 ЗФ). Призначений на п’ять років (проти чотирьох депутатів) і повторно прийнятий на посаду лише один раз, він не користується такою ж легітимністю, як президент Франції, обраний з 1962 року шляхом загального голосування.
У порівнянні зі своїм французьким колегою, президент Німецької республіки має набагато меншу владу. Він втратив більшість повноважень президента Веймара, тобто більше не може на свій розсуд усунути главу уряду або розпустити нижню палату, як вважає за потрібне. Прерогативи, доступні йому в законодавчих питаннях, також обмежені. Проте він має певні повноваження: як і колишній президент Третьої Французької Республіки, його функція полягає у представництві держави перед закордоном (укладення договорів, акредитація послів), а також є органом, компетентним підписувати закони, призначати канцлер і міністри, а також ряд чиновників. Отже, дещо поспішне читання конституційного тексту свідчить про те, що немає жодних вагань щодо того, чи має значення цей інститут: це буде "моральний суддя" або "почесний".
Однак нинішня політична криза пропонує нам уважніше розглянути текст Основного закону та ретельно вивчити значення текстів, які надають йому повноваження призначати главу уряду. Тоді з цього образу Епіналя простого морального авторитету випливає дещо інша інституційна фігура. Точніше, криза, що насувається після провалу коаліції "Ямайка", заслуговує на те, щоб виділити повноваження Президента Республіки, що можна назвати охоронцем Конституції.
Таким чином, він може спочатку попросити повторне обговорення, коли йому здається, що закон є нерегулярним. Дійсно, згідно зі ст. 82, пункт 1, "закони, остаточно прийняті відповідно до положень цього Основного закону, після контрпідпису підписуються Федеральним Президентом (...)". Як правило, з цього випливає, що «повноваження президента підписувати не дозволяють йому вирішувати питання доцільності закону: він, з іншого боку, повинен перейти до перевірки формальної регулярності: дотримання процедур, існування« федеральної компетенція, наявність схвалення Бундесрату, якщо це потрібно »[5]. Вже було кілька випадків відмови у підписі.
Однак така прерогатива є нічим у порівнянні з повноваженнями, якими він розпоряджається, коли конституція уряду виявляється складною. Потім він перестає бути згаданим вище "нотаріусом", який обмежиться автентифікацією політичних домовленостей, призначивши президента, обраного Бундестагом. Далеко не маючи лише формальну владу призначення, він стає актором, наділеним реальною владою прийняття рішень.
У цьому випадку два положення тоді виглядають центральними. Перший - це стаття 63, яка надає главі держави повноваження пропонувати Бундестагу кандидата на президентські вибори, а після проведення виборів призначити обрану таким чином особу (пункти 1 та 2) [6].
Друге положення про надання повноважень главі держави міститься у розділі 68 Федерального закону. Це дає йому можливість відмовитись у розпуску Бундестагу, коли про це просить канцлер після відхилення питання про довіру. У разі такої відмови стаття 81 передбачає своєрідну компенсацію: вона може дозволити реалізацію стану законодавчої необхідності, який дозволяє канцлеру меншості залишатися при владі протягом шести місяців, бачачи, що він довіряє засоби подолання опозиції від Бундестагу, за умови, що він має підтримку Бундесрату.
Таким чином, опис його прерогатив проливає нове світло на президентську установу Німеччини. Ми змогли писати, не без підстав, з одного боку, що цей президентський статут є залишком конституційної монархії [10], а з іншого боку, що поєднання цих статей НФ «представляє, всередині моністичної системи Основного закону - невелика дуалістична резервна конституція, здатна функціонувати у разі паралічу механізмів демократії більшості »[11]. Як і французька Конституція, німецький Основний закон "стратифікований", щоб знову використовувати вираз Філіппа Лово, який намагався разом з іншими думати про різноманітність можливих форм правління в одному і тому ж письмовому тексті. За аналогією ми знаємо, наприклад, що Конституція 1958 р. У Франції також містить резервну конституцію, призначену для кризових періодів (ст. 16), яка наділяє Президента республіки важливими повноваженнями.
Отже, політична криза, що зароджується в Німеччині, призводить до виявлення - або перевідкриття - важливості цих статей та Президентства Республіки. Дійсно, до сьогоднішнього дня жодна з цих прерогатив президента не мала можливості здійснити. Коли внаслідок мінливих політичних обставин відсутня мислима більшість у коаліції, методи раціоналізованого парламентаризму стають корисними, якщо не суттєвими. Тоді написана Конституція видається важливим інструментом, оскільки проста гра політичних сил вже недостатня для забезпечення належного функціонування інститутів. Тоді федеральний президент отримує значний вплив.
II - оновлений інституційний діяч
Практично раптово федеральний президент стає впливовим політичним актором, якщо не вирішальним, оскільки президент перебував у Франції за часів Третьої республіки: слід пам'ятати, що Жуль Греві вклав всю свою силу, щоб не дати Леону Гамбетті стати главою уряду в 1879 р. Або що Пуанкаре використовував таку силу, щоб привести на цю посаду Жорж Клемансо ?
Саме з цього приводу ситуація ускладнюється для канцлера Меркель, оскільки новий утримувач президентської посади Франк-Вальтер Штайнмаєр не з його політичної сторони - він є членом СДПН - і він не зовсім схожий на колишнього президенти Німецької республіки. Дійсно, перебуваючи у Франції, громадська думка зберегла імена кількох канцлерів - Конрада Аденауера, Віллі Брандта, Гельмута Коля та Герхарда Шредера, - цілком імовірно, що буде важко натиснути на ім'я президентів. Німці: хто пам'ятає Теодора Хосса, Вальтер Шеель, Річард фон Вайцзекер, навіть останній на посаді Йоахім Гаук? Ця відносна анонімність пояснюється тим, що не політичні лідери мають доступ до такої функції. Безумовно, був час, коли Конрад Аденауер розглядав можливість бути обраним там після його вибору на посаду канцлера, з очевидною метою перемогти кандидатуру Ерхарда. Однак він відмовився від цього проекту, визнаного нереальним. Відсутність апеляції на цій посаді пояснює, чому така видатна людина, як Роман Герцог, колишній президент Карлсруе, не вважав за потрібне домагатися поновлення свого мандату.
Таким чином, видатний політичний діяч Вальтер Штайнмаєр, швидше за все, стане ключовою людиною, справжнім "арбітром" у найближчі тижні чи місяці. Звичайно, ставлення Меркель залишатиметься вирішальним у тому, як буде вирішена ця криза - уряд меншості чи розпуск? - але президентський арбітр скаже своє слово і, зрештою, може переконати голову СДПН Мартіна Шульца відмінити своє рішення більше не приймати уряд великої коаліції. У будь-якому випадку, нинішня криза виводить Президента Німецької Республіки з тіні та спонукає задуматися про різноманітність конституційних ресурсів у сучасній парламентській системі.
[1] Велика подяка моєму колезі Крістофу Шенбергеру за його швидке та критичне прочитання першої версії цього допису.
[2] Чорний для консерваторів, жовтий для лібералів та зелений для екологів.
[4] Крістіан Аутьє, Вступ до німецького публічного права, Париж, PUF, 1998, с. 53
[5] Хр. Autexier, op. цит. n ° 43, с. 55
[6] “(1) Федеральний канцлер обирається без обговорення Бундестагом за пропозицією федерального президента.
(2) Вибирається особа, яка збирає голоси більшості депутатів Бундестагу. Обранець повинен бути призначений федеральним президентом. "
[7] Справу уявляє Інго фон Мюнх, Staatsrecht, t. Я, (6-е видання), Колхаммер, No 812, с. 345.
[8] “(3) Якщо запропонований кандидат не буде обраний, Бундестаг може обрати федерального канцлера більшістю своїх членів протягом чотирнадцяти днів після голосування. "(Параграф 3). Ми прийшли до висновку, що це не та сама людина, яку спочатку пропонував кандидат.
[9] "За відсутності виборів протягом цього періоду негайно проводиться нове голосування, в кінці якого обирається той, хто набрав найбільшу кількість голосів. Якщо обрана посадова особа об'єднує голоси більшості членів Бундестагу від свого імені, федеральний президент повинен призначити його протягом семи днів після виборів. Якщо обрана посадова особа не досягне цієї більшості, федеральний президент повинен протягом семи днів або призначити його, або розпустити Бундестаг. "
[10] К. Шенбергер, „Gibt es im Grundgesetzein Erbe der Monarchie? Das Amt des Bundespräsidenten zwischen Kontinuität und Diskontinuität ”, у: Томас Біскуп, Мартін Кольрауш (Херс.), Das Erbe der Monarchie. Nachwirkungen einer deutschen Institution seit 1918, Frankfurt/New York 2008, S. 283-309.
[11] Філіп Лово, Destin, du présidentialisme, Париж, PUF, 2002 p. 96.