Управління територіями - Цілі та основи реформи федералізму в Німеччині -

Комітет з економічної та фінансової історії Франції

Управління територіями

Повний текст

1 Організатори цього семінару запропонували проаналізувати взаємозв'язок між сучасною концепцією "управління" та старою концепцією федералізму. Вони зробили мені честь довірити мені завдання вивчити цей звіт із дуже складної федеральної системи Федеративної Республіки Німеччина. У зв’язку з цим попереднє визнання в порядку: я гаряче підтримую федералізм. Чи я також рішуче підтримую концепцію "управління"? Я ще не знаю. Це причина, чому я також вважаю, що федералізм, який формується сьогодні в різних штатах, визначається не теоретичними концепціями управління та прийняття рішень, аніж культурними та історичними факторами.

Закріплені в історії та культурі

2 У всіх системах управління у світі, які її обрали, федеральну систему можна зрозуміти лише з урахуванням подій історії та культури. Німеччина не є винятком. В основі завжди лежить міцна федеральна традиція, але також сильна унітарна традиція.

3 Федералізм завжди був дуже сильним трендом у Німеччині. Після релігійних війн там було створено сучасну державу на основі територіальних міркувань, на відміну від того, що сталося особливо у Франції, Великобританії, Іспанії та Росії. Після 1945 року, і це незалежно від тиску з боку союзників, відновлення німецької держави на федеральній основі було одностайним, як в таких історичних штатах, як Баварія, Вюртемберг або Саксонія, як у земельних ділянках, які часто називають штучними спорудами, такі як Північний Рейн-Вестфалія, Нижня Саксонія та Рейнланд-Пфальц. Таким чином, федеральний режим є одним з основних і незмінних принципів Основного закону1, який вписаний як важлива цінність у свідомість населення. Це принцип, вкорінений у традиції.

4 Проте, ця тенденція до федералізму завжди стикалася з дуже сильним прагненням до однорідності та сильною нетерпимістю до нерівності в умовах життя. Отже, територіальний поділ Священної Римської імперії часто розуміли як історичну "дислокацію"; Подібним чином радість, з якою німці вітали Конституцію Бісмарка, яка закладає основи центральної держави, можна пояснити відчуттям єдності, нарешті відновленим. А за Веймарської республіки економічні та соціальні обмеження породили сильну унітарну тенденцію.

5 У період між 1949 і 2006 роками Федеративна Республіка Німеччина розвивалась до більшої єдності. Втрата автономії в різних сферах була компенсована посиленням участі земель у федеральній політиці через Бундесрат і поняттям "адміністративний федералізм". Землі впроваджують федеральні закони та регулюють організацію влади та порядок роботи їх адміністрацій, але вони також відіграють вирішальну роль у підготовці федеральних законів. Більше того, федеральна держава була безсилою перед сучасною партійною демократією. Все це призвело до дуже складного "переплетення" політичних рівнів та відповідальності, що ускладнювало керування сучасною державою в умовах європейського об'єднання.

Причини та прояви цього явища

6 В історії Федеративної Республіки федералістська концепція в суворому сенсі, тобто 1949 року, не збереглася. Інтеграція потоків біженців, відбудова економіки та мета єдності нації, закріплені в Конституції, позначили реальність німецького федералізму та призвели до великого парадоксу "Унітарної федеральної держави" (Конрад Гессен), Основні характеристики яких такі:
- обмеження сфери законодавчих повноважень земель та їх парламентів2;
- сильна позиція земель у галузі правоохоронної діяльності3;
- компенсація втрати автономії шляхом посилення урядів земель через Бундесрат.

7 На додаток до втрати автономії, помітним недоліком цього розвитку є можливість блокування через Бундесрат, у разі наявності більшості в Бундестазі та Бундесраті, а як наслідок - втрата частини рульової здатності. та ризик припустити певні дисонанси на європейському рівні.

4 ст. 23, § 6, n ° 1 GG.
5 Зокрема, ст. 104а, § 4, 6 та ст. 104b GG.
6 ст. 84, § 1 GG.
7 Зокрема ст. 72 ГГ, ст. 74а Г.Г., ст. 75 ГГ.

8 Основними цілями цієї реформи (Föderalismusreform I) були:
- посилення захисту прав земель на європейському рівні4;
- роз’яснення розподілу фінансового навантаження між Бундом та провінціями5;
- зменшення змішаного прийому;
- зменшення кількості законів, що затверджують або ратифікують6;
- часткова реорганізація законодавчих повноважень7.

9 Це означало на політичному рівні посилення ідеї конкуренції між провінціями та чіткіший розподіл обов’язків між Бундом та провінціями, причому для громадян краще розуміння результатів та невдач кожного, ніж вони можуть таким чином беруть до уваги, коли закликають голосувати.

Цілі реформи 2006 року в цьому контексті

10 Завданнями реформи федералізму 2006 року було зменшення кількості законів, що затверджують або ратифікують (іншими словами, закони, набрання чинності яких може бути заблоковано Бундесратом в крайньому випадку), і, як компенсація, посилення законодавчих повноважень, які з самого початку були землями.

11 Одним з прикладів є повернення до земельної юрисдикції законодавства, яке застосовується до певних районів (громадське харчування, години роботи магазинів, охорона навколишнього середовища, права на збори, винагорода державним службовцям), усунення федеральних повноважень у галузі рамкового законодавства та розширення виключних повноважень земель у галузі освіти та культури.

8 ст. 84 GG, у старій версії.
9 Прийняття принизливих положень - ст. 84, § 1, друге речення GG, у поточній редакції.
10 Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatslehrer, том LXVI, 2007, с. 175 кв. (NDT: Паб (.)

12 До 2006 р. Більшість законів про затвердження - і, отже, можливість блокування Бундесратом - були результатом повноважень Бунду втручатися в процедури та компетенцію8. З моменту реформи Бунд, безперечно, може прийняти положення в цій галузі, але провінції можуть відступати від них9. Експерти та економічні кола побоювались, що така можливість створить "хаос" та створить руйнівні диспропорції в адміністративних структурах. Нова версія ст. 84, § 1 GG сильно критикується Томасом Гросом у зв'язку з питанням легітимації в багаторівневій системі10. Він також посилається на принципи прозорості, участі, компетентності та ефективності, пов'язані з конкуренцією (усі елементи правоохоронної діяльності, орієнтованої на результати). Отже, вимоги щодо організації та процедури є ключовими інструментами управління та легітимації, і саме тому дисоціація, введена ст. 84, § 1, друге речення GG між матеріальним правом та процедурами та організацією влади не є оптимальним рішенням.

13 Агропродовольча промисловість, наприклад, побоювалась, що контроль за продовольчими продуктами більше не буде регулюватися однаково, і що країна може проводити "сувору" політику в цій галузі (попереджаючи про певні продовольчі товари або забороняючи, наприклад, генетично модифіковані продукти харчування), що матиме наслідки на федеральному рівні. Цікавим та справді новаторським є положення мистецтва. 84, § 1, сьоме речення GG у його поточній редакції, що забороняє пряму передачу завдань муніципалітетам. Раніше це траплялося багато разів - з катастрофічними наслідками для автономії та фінансів муніципалітетів. На практиці наслідки були негайними; наприклад, закон про інформацію про споживачів не міг набути чинності, оскільки передбачав завдання муніципалітетів.

14 Чи була ця реформа натхненною чи під впливом сучасної концепції “управління”? ?

15 Ще на теоретичному рівні, природно, можливо представити причини реформи як такі, що підпадають під "рульові проблеми", а мета реформи як "покращення рульового потенціалу"; це цілі "управління": "нове державне управління" в адміністрації (на основі надання послуг користувачам, результатів та аналізу витрат і вигод), дерегуляція в державному секторі, офіційна або матеріальна приватизація певних суверенних функцій, співпраця адміністративних органів органи між собою та з громадянами, що шукають підтримки громадян переважно шляхом участі, підвищення ефективності, мережевого функціонування, прозорості та розподілу відповідальності. Більше того, цілі реформи федералізму для деяких цілком сумісні з концепцією управління. Чіткий розподіл завдань дозволяє краще розуміти обов'язки, сприяє прозорості, дозволяє підвищити ефективність, де це необхідно (конкуренція), а також сприяє, в кращому випадку, кращому прийняттю федеральних структур. Особливо це стосується правоохоронних органів.

11 Andreas Voßkuhle в Hoffmann-Riem, Schmidt-Aßmann, Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, volu (.)

16 Однак залишаються питання щодо ефективності цього підходу саме щодо реформи федералізму: з одного боку, слід зазначити, що поняття "управління" у Німеччині вважається новим підходом до адміністративного права, тоді як реформа федералізму була спрямована насамперед на законодавчі повноваження та процедури. Дослідження в галузі управління зосереджуються більше на прийнятті рішень в адміністрації та менше на питаннях юридичної науки. Вона займається аналізом структур управління, в рамках яких різні суб'єкти, публічні чи ні, працюють разом на різних рівнях, щоб діяти чи приймати рішення11.

17 З іншого боку, я, який брав активну участь у цій дискусії і постійно контактував з членами комісії, відповідальної за розробку цієї реформи, я не впевнений, що учасники реформи рухались ідеєю "Управління". Навпаки, я відчуваю, що саме механізми "управління", простіше кажучи, забезпечення та збалансування інтересів керували реформою та призвели до офіційного компромісу.

Процес керування або управління

Щодо того, чи була ця реформа підкріплена науковим підходом до процесів управління чи управління, важко сказати загалом. На практиці мова йшла про те, щоб зробити систему більш гнучкою та розплутати мережу горизонтальних адміністративних угруповань на всіх рівнях, що розглядається як перешкода для ефективності. У ключових органах політичні рішення врешті перемогли науковий підхід.

19 Через п'ять років після набрання нею сили важко оцінити результати того, що вважається "реформою століття". Як і слід було очікувати, думки розділилися.

Результати реформи 2006 року

21 За шістдесят років з’явилися конкретні форми співпраці, цікаві з точки зору теорії “управління”, але не обов’язково нові.

22 У сферах, де ми співпрацюємо - федералізму не існує без співпраці - доречно поставити під сумнів повноваження та заборони, пов’язані з цією співпрацею. Загальна компетенція в цій галузі випливає із статусу "держави" Бунду та земель, і існує навіть зобов'язання співпрацювати на основі принципу федеральної лояльності (прихильність Бунду до земель та навпаки). Компетентність у питаннях адміністративної співпраці походить від законодавчих повноважень, але вона обмежена положеннями ст. 83 кв. GG, оскільки провінції виконують більшість федеральних законів. Він обмежений забороною на змішане управління, яке ґрунтується на конституційному та демократичному принципі чіткого розподілу праці. Поняття "кооперативне управління" також знаходить свої межі в повноваженнях Бунду давати вказівки провінціям, зокрема муніципалітетам.

23 Форми співпраці, пов’язані з німецьким культурним федералізмом - постійно діюча конференція міністрів освіти та культури земель, радіо - розуміються як мережі у значенні взаємодії, за допомогою якої здійснюється управління. Це поняття мережі є відкритим та описовим; Отже, він може також і, перш за все, включати державних та приватних суб'єктів різних рівнів, які співпрацюють на неофіційній або законній договірній основі. Тут немає нічого дуже нового, окрім, можливо, термінології.

24 Перша оцінка, яку можна зробити з реформи, є, таким чином, досить невтішною. З іншого боку, це підтверджує, що маневрений простір земель обмежений насамперед обмеженнями фінансового характеру. Це також підтверджує сильну нетерпимість до значних диспропорцій в умовах життя.

Вкладання обов’язків

25 Проблема дублювання відповідальності на важливих рівнях також не вирішена. Навпаки, прагнення до більшої однорідності умов життя та зростаюча участь федеральної держави у майбутніх викликах освіти та наук призвели натомість до більш заплутаної політики.

26 Поки що рано говорити, чи зменшення кількості законів, що затверджують чи ратифікують, зменшило можливості блокування Бундесрату і, отже, покращило управління. Цьому є дуже просте пояснення: з 2005 року більшість у Бундестазі та Бундесраті однакові. Ми можемо дізнатись більше, якщо вибори в декількох провінціях закінчаться сумнівом у домінуванні союзу християнських демократів та лібералів.

Фінансовий вплив

28 Здавалося, прийняті заходи матимуть незначний ефект, якщо не буде розглянуто фінансовий аспект. Однак не вдалося подолати реформу фінансово-бюджетної системи, навіть в рамках другої реформи, проведеної у 2009 р. (Föderalismusreform II). Від цього залишився лише один дуже суперечливий захід: запровадження "боргового гальма" для земель, фінансовий суверенітет яких таким чином значно знижений.

29 Протягом шістдесяти років вимагається глибока "реструктуризація земель", таку реструктуризацію, яка тепер може бути здійснена за участю громадян, як це передбачено в ст. 29 ГГ. До цієї реструктуризації закликають перш за все представники великих земель, бо вони сподіваються, що більші території отримають менше субсидій. Однак вони забувають, що двоє втомлених спортсменів, навіть зібравшись, не можуть бігати швидше, ніж один втомлений спортсмен, і що тим часом у менших провінціях народилося справжнє почуття особистості. Більше того, немає нічого складніше усунути, ніж бюрократична система, яка склалася з часом, або досягнення тисяч державних службовців та сотень регіональних парламентарів. Нарешті, нічого не можна сказати, що, наприклад, землею Саар було б простіше керувати з Майнца чи Вісбадена, ніж із Саарбрюкена, або що жителі Кіль не охоче їхали б до Гамбурга для вирішення щоденних адміністративних питань - або І навпаки.

30 Дозвольте мені висловити тут ще дві тези:
- поки існує Федеративна Республіка, триватимуть дебати щодо реструктуризації;
- поки існує Федеративна Республіка, реструктуризація земель не відбуватиметься.

31 Зрештою, нам слід зачекати і подивитися, чи Німеччина рухатиметься до більшої єдності чи, навпаки, до більшої автономії земель. У будь-якому випадку, фраза "одна реформа виганяє іншу" справедлива у дискусіях щодо федералізму та "управління" більше, ніж у будь-якій іншій галузі.

Примітки

1 ст. 20 та ст. 79, § 3 GG.

4 ст. 23, § 6, n ° 1 GG.

5 Зокрема, ст. 104а, § 4, 6 та ст. 104b GG.

7 Зокрема ст. 72 ГГ, ст. 74а Г.Г., ст. 75 ГГ.

8 ст. 84 GG, у старій версії.

9 Прийняття принизливих положень - ст. 84, § 1, друге речення GG, у поточній редакції.

10 Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatslehrer, том LXVI, 2007, с. 175 кв. (NDT: Публікації Спілки німецьких професорів публічного права).

11 Андреас Воскуле в Гофман-Рім, Шмідт-Асманн, Воскуле, Грундлаген де Вервальтунгсрехтс, том I, § 1, No 21.

Автор

Фрідхельм Хуфен, член Конституційного суду землі Рейнланд-Пфальц, є професором публічного права (конституційне право та адміністративне право) в Університеті Майнца. Він опублікував численні публікації та експертизи, а також монографії та навчальні посібники: Gleichheitssatz und Bildungsplanung (1975); Die Freiheit der Kunst in staatlichen Institutionen (1982); Fehler im Verwaltungsverfahren (4-е вид., 2002); Verwaltungs-prozessrecht (7-е видання, 2008); Staatsrecht II - Grundrechte (2-е видання, 2009); Geltung und Reichweite von Patientenverfügungen. Der Rahmen des Verfassungsrechts (2009); та у співпраці з Р. Хендлером та С. Юцці: Landesrecht Rheinland-Pfalz. Studienbuch, 5-е вид. (2009).