Законодавство надзвичайними постановами; між звичайним і надзвичайним - Лексологія
1. Носії юридичної та фактичної діяльності законодавства в Румунії
Після перегляду 2003 року Конституція Румунії чітко зафіксувала те, що з’явилося після першої конституційної побудови після грудня - в Румунії, як і майже в усіх демократичних державах, влада чітко розділена між законодавчою та виконавчою владою. Народ делегує здійснення своїх повноважень щодо прийняття рішень обраному парламенту, визначеному Конституцією Румунії як "вищий представницький орган" і "єдина законодавча влада країни". Уряд, з іншого боку, керує державним управлінням та забезпечує практичну реалізацію внутрішньої та зовнішньої політики, налаштованої Парламентом.
Завдяки спеціальному закону про розширення повноважень Парламент може дозволити уряду здійснювати регулювання у чітко визначених сферах та на обмежені періоди, видаючи розпорядження (зазвичай під час парламентських канікул). "Лише у надзвичайних ситуаціях, регулювання яких неможливо відкласти", уряд може регулювати ситуацію навіть без того, щоб ця делегація була делегована йому парламентом надзвичайними постановами. Терміновість повинна бути належним чином мотивована самим змістом акта, виданого Урядом.
Тому ми зберігаємо винятковий характер заміщення виконавчої влади в законодавчій діяльності. Конституційна норма настільки чітка, що коментар щодо неї може здатися невиправданим. Однак на практиці межі між винятками та правилами стираються та релятивізуються.
Аналізуючи законодавчу діяльність уряду з 2000 року і дотепер, посилаючись на прості постанови та надзвичайні постанови, видані виконавчою владою (виходячи з інформації, що випливає з офіційних записів, організованих Законодавчою радою Румунії), ми зазначаємо, що:
i. Щороку уряд видавав щонайменше 100 постанов (простих або надзвичайних). У період 2001-2008 рр. Щорічно приймалося понад 200 постанов;
ii. Щонайменше чверть нормативних актів, виданих в Румунії, розроблялися урядом, а не парламентом. За деякі роки (наприклад, 2008 р.) Уряд видав майже стільки ж документів, скільки парламент. Не можна випускати з уваги той факт, що закони, прийняті Парламентом, включають також закони, що затверджують надзвичайні постанови, видані Урядом; і
iii. Незмінно уряд видав більше надзвичайних постанов, ніж простих. В окремі роки кількість надзвичайних постанов у чотири, п’ять чи навіть десять разів перевищує кількість простих постанов (у 2005, 2007-2012 та 2016 роках). Іншими словами, уряд приймав законодавчі акти в "надзвичайних" умовах набагато частіше, ніж після розширення повноважень парламенту.
Ці висновки не є новими і не уникли критики з боку міжнародних органів - таких, як Європейська комісія за демократію через закон у Раді Європи, яка у своєму Висновку, прийнятому на пленарному засіданні 14-15 грудня 2012 року, висловила занепокоєння порівняно з таким частим використанням надзвичайних постанов. Однак ця реальність не робить марним - а, навпаки, навіть вимагає - аналізу причини надзвичайних постанов, умов, в яких Конституція дозволяє їх прийняття, та ризиків, що виникають, коли уряд зловживає своєю надзвичайною законодавчою прерогативою.
2. Випадки, коли Конституція дозволяє уряду видавати надзвичайні постанови
Уряд може прийняти закони надзвичайними постановами для подолання ситуацій, коли існує нагальна потреба в регулюванні, яке Парламент не міг ефективно засідати в будь-який момент.
Цей виняток із розподілу влади в державі та балансу системи "стримувань та противаг" виправданий з метою захисту суспільних інтересів у "надзвичайних ситуаціях".
Конституційний Суд вирішив (Рішенням № 15 від 25 січня 2000 р.), Що можливість, надана виконавчій владі ухвалювати надзвичайні укази виключно, «не може бути рівнозначною дискреційному праву Уряду і, крім того, це конституційне повноваження виправдати зловживання при винесенні надзвичайних постанов ». Уряд зобов'язаний поважати межі законодавчого делегування, встановлені статтею 115 Конституції та розроблені практикою Конституційного Суду. Зокрема, мова йде про такі межі:
i. По-перше, Конституція дозволяє уряду приймати надзвичайні постанови лише в "надзвичайних ситуаціях". У визначенні Конституційного Суду та деяких авторитетних авторів у цій галузі це об’єктивні ситуації, які піддаються кількісному вимірюванню, незалежно від волі Уряду, які суттєво відхиляються від звичайних і які чітко і негайно загрожують суспільним інтересам, нормальному функціонуванню державних органів влади. і політичний режим.
Уряд першим оцінює, чи виконується ця умова. Однак його оцінки не завжди підтверджуються Конституційним Судом.
До 2005 року існувала думка меншини, в тому числі серед суддів Суду, згідно з якою Конституційний Суд не міг цензурувати доречні рішення Уряду, висловлені в надзвичайних постановах (у цьому сенсі це аргументувалося в окремих висновках до Рішень Конституційного Суду № 15/2000 та 255/2005). Однак Конституційний Суд постійно досліджував, чи справді ситуація, яка змусила Уряд приймати законодавчі акти, була надзвичайною чи ні - і якщо ні, Суд оголосив надзвичайний указ або закон, який затверджує його, неконституційним. . У цьому сенсі Конституційний Суд ухвалив рішення, наприклад, у Рішеннях No. 15/2000, 255/2005, 421/2007, 104/2009, 1008/2009, 1555/2009 та 447/2013.
ii. По-друге, ситуації повинні вимагати особливої невідкладності, яка не дозволяє відкласти регулювання. Це відмінна умова від вищезазначеного - не кожна надзвичайна ситуація вимагає термінового регулювання. Рішенням № 421 від 9 травня 2007 р. Конституційний Суд чітко вказав це розмежування, зазначивши, що звичайна законодавча процедура також дозволяє оперативне регулювання. Крім того, сам факт корисного чи своєчасного регулювання не легітимізує дії уряду щодо заміни парламенту, якщо необхідність заміни не була нагальною.
iii. По-третє, терміновість має бути обґрунтована в надзвичайному розпорядженні. Ця вимога дозволяє парламенту, Конституційному суду та, зрештою, громадськості контролювати дії виконавчої влади та служить гарантією дотримання Урядом конституційних меж.
iv. По-четверте, надзвичайні постанови не можуть бути прийняті в галузі конституційного права, не можуть впливати (тобто мати негативні наслідки) на режим основних державних інститутів, прав, свобод та обов'язків, передбачених Конституцією, виборчих прав і не можуть націлювати заходи примусова передача державного майна.
3. Ставка дискусії. Ризики, пов'язані із законодавством без делегування
Надзвичайні надзвичайні ситуації дозволяють уряду приймати законодавчі акти надзвичайними постановами, в тому числі в питаннях, у яких жоден Парламент не може приймати законодавчі акти, за винятком умов абсолютної більшості членів кожної палати (тут ми маємо на увазі область органічних законів, яка включає акти помилування). Однак така влада, визнана Конституцією, вимагає від виконавчої влади однакової відповідальності з його боку, коли оцінює, чи є його втручання у законодавчу діяльність необхідним чи доцільним.
Недолік порушення балансу між законодавчою та виконавчою владою може здатися абстрактним та важким для кількісної оцінки. Однак на практиці логіка розподілу влади в державі та система "стримувань та противаг" відображається в Конституції за допомогою важелів контролю та перевірки, визнаних різними суб'єктами законодавчого процесу.
Таким чином, коли захід регулюється відповідно до типового курсу законодавчої процедури, шляхом прийняття в парламенті представники відповідних установ можуть виправити можливі дефекти конституційності відповідних нормативних актів ще до набрання ними чинності. На прохання Президента, до прийняття законопроекту (stricto sensu), він може бути переглянутий парламентом. Крім того, до досягнення будь-якого ефекту, законопроект може бути підконтрольний Конституційному Суду, після повідомлення відповідних суб'єктів - від президента Румунії, будь-якого з президентів двох палат, уряду, МКБЮ, народного адвоката, кількість щонайменше 50 депутатами або принаймні 25 сенаторами. Такі попередні заходи дозволяють ретельно переглядати положення, які підозрюються в неконституційності, і, у разі підтвердження неконституційності, вимагають від парламенту перегляду цих положень з метою приведення їх у відповідність з рішенням Конституційного Суду.
Те саме не стосується надзвичайних постанов, які не можуть підлягати попередньому перегляду конституцією, що, залежно від регулюючої мети надзвичайних постанов, може мати значні наслідки. Наприклад, у кримінальному праві, де застосовується принцип більш сприятливого кримінального закону, будь-яка відмова від надзвичайного розпорядження після його прийняття, по суті, не має наслідків, якщо ст. 5 абз. (2) Кримінального кодексу передбачає, що застосовується більш сприятливий кримінальний закон, навіть якщо нормативні акти або положення були визнані неконституційними.
4. Висновок
Не завжди легко розмежувати надзвичайні ситуації від звичайних, а також від невідкладних до нетермінових. Як доказ навіть Конституційний суд вважає це завдання складним, і є багато випадків, коли члени Суду висловлюють позиції, що відрізняються від висновків більшості, приймаючи окремі думки в рішеннях Суду (наприклад, ми згадуємо рішення 15/2000, 255/2005 або, нещодавно, 447/2013).
Саме завдяки цьому факту уряд має ще більш важливий обов'язок - проявляти обережність і поміркованість у своїх втручаннях у законодавчу діяльність - можливо, навіть більше у питанні кримінального права. Виняток не повинен стати правилом. Законодавча практика останніх років не може виправдати принципової передачі функцій між Парламентом та Урядом. Отже, свобода розсуду не повинна використовуватися на розсуд виконавчої влади, але беручи до уваги межі поняття "надзвичайні ситуації, регулювання яких не можна відкладати", оскільки це вимагає expressis verbis навіть конституційні положення.