Аналіз Росії F; дералізм у четвертому терміні Путіна bpb
Незважаючи на поступову політичну централізацію в Росії, Кремль стикається зі зростаючою політизацією регіонів. Аналіз досліджує парадоксальні стосунки між Москвою та російськими регіонами.
У Єдиний день виборів 9 вересня 2018 року жінка залишає кабіну для голосування на виборчій дільниці в Новосибірську. (& скопіювати малюнок-альянс/dpa, Sputnik)
Резюме
Відносини між Москвою та регіонами перебувають у парадоксальній ситуації: Кремль стикається з новою політизацією в регіонах, незважаючи на постійну політичну та фіскальну централізацію. Це насправді було характерно для часів, коли Росія була набагато плюралістичнішою та менш авторитарною як на федеральному рівні, так і в регіонах. Регіональні вибори в останній день єдиних виборів дали зрозуміти, що постійне нехтування механізмами зворотного зв'язку з регіонів стало справжньою проблемою як для Кремля, так і для губернаторів.
Довгострокова централізація прогресує
Згідно з конституцією, Росія є федерацією, але в епоху Путіна вона дедалі більше розвивалась до унітарної держави. Це правда, що російський "асиметричний федералізм" сформувався через дисбаланс у розподілі компетенцій на користь Москви ще в 90-х роках. Однак найбільші кроки до авторитарної централізації були зроблені в перший термін Путіна на початку 2000-х. Сюди входить створення федеральних округів, очолюваних уповноваженими Кремля у 2000 році, які були задіяні як організаційний рівень між регіонами та федеральним урядом. З реформою Ради Федерації того ж року було посилено центральний контроль над верхньою палатою федеральних зборів. Іншим важливим кроком було скасування прямих губернаторських виборів у 2004 році та обмежувальний фільтр муніципальних кандидатів після їх повторного введення в 2012 році.
У ході цієї нещодавньої раціоналізації Москва намагалася поступово привести регіональні конституції та закони у відповідність із федеральним законом. Двосторонні угоди, які російський уряд уклав між 1994 і 1998 роками з 42 федеральними суб'єктами, більше не продовжувались. У 2017 році для цього поступового вирівнювання було встановлено головний камінь, коли навіть багату Республіку Татарстан позбавили останніх привілеїв. Крім того, було прийнято новий закон про мову, який особливо болісно сприймався в етнічних республіках, таких як Якутія та Татарстан. У регіонах побоюються, що в майбутньому національні мови будуть замінені російською на уроках у школі.
Процес централізації також включає принципові зміни в партійній системі: виборча реформа 2002 року змусила регіони перейти від однопартійних виборчих округів до системи голосування, в якій принаймні половина регіональних парламентаріїв повинна обиратися за партійними списками в сегменті пропорційного представництва. Посилення закону про політичні партії значно ускладнило реєстрацію партій, що призвело до різкого скорочення кількості партій, які беруть участь у виборах. Обидва виступають за піднесення "Єдиної Росії", щоб вона стала домінуючою партією і в регіонах. Потрапивши в сідло, партія скористалася своїм привілейованим становищем, щоб мати можливість гнучко реагувати на нові обставини для власної вигоди завдяки частим змінам партійного та виборчого законодавства. Оскільки "Єдина Росія" також мала більшість у регіональних парламентах і більшість губернаторів принаймні офіційно вступили до партії, Кремль отримав контроль над виконавчо-законодавчими відносинами в регіонах.
Зрештою регіони втратили фінансову свободу. Важливі надходження від нафти та газу поступово майже повністю перераховувалися до федерального бюджету. Перевантаження регіональних бюджетів в умовах економічної кризи 2015/2016 рр. Можна розглядати як завершальний етап централізації, який зробив бідні регіони, зокрема, залежними від федеральних позик. Хвиля корупційних проваджень проти губернаторів, ініційована (федеральною) ФСБ, також показала в останні роки, що регіональні політичні еліти піддаються великим ризикам.
Фіскальний федералізм - це в основному фасад
Бюджети російської держави поділяються на федеральний, регіональний та муніципальний бюджети і, таким чином, нагадують структуру інших федеральних земель. Розподіл видатків на різні бюджети в значній мірі може бути виправданий принципом субсидіарності, згідно з яким відповідальність завжди повинна розподілятися якомога локальніше і лише настільки федерально, наскільки це необхідно. Школи та дитячі садки (близько 25% витрат), будівництво доріг та субсидії (21%), регіональні частки соціальних витрат (20%), охорона здоров'я (10%) та догляд за містом (10%) оплачуються з обласного та комунального бюджетів . Однак незалежність регіонів настільки обмежена великою кількістю нормативних актів та специфікацій у федеральних законах, що бюджети служать більше регіональними центрами витрат для федеральної виконавчої влади і є менш незалежними центрами прийняття рішень.
Вже кілька років Міністерство фінансів прагне максимально формалізувати відносини з регіонами. Влада намагається зробити перекази в регіони більш підпорядкованими правилам, які однаково стосуються всіх регіонів. Міністерство фінансів передусім займається наділеннями, які не прив'язані до певної мети і складають близько половини федеральних трансфертів. Деякі з цих асигнувань виділяються спеціально за непрозорими критеріями: так звані "асигнування на бюджетний баланс", які відігравали важливу роль під час фінансової кризи у 2009 році, значно зменшились. Дуже мало регіонів все ще отримують ці трансферти у великих масштабах: лише Чечня, Крим та Севастополь мають власні бюджетні позиції.
На відміну від них, "фонди для збалансування бюджетних поставок" залишаються стабільними. Ця друга частина обчислюється у кілька етапів за формулою, яка в основному базується на регіональних показниках Державного статистичного управління Росстату. Для кожного регіону Міністерство фінансів визначає передбачуваний податковий потенціал (включаючи кількість та розмір компаній), якого регіон міг би досягти, та передбачені зобов'язання щодо витрат (у тому числі від населення), які, ймовірно, можуть виникнути. Різниця між двома значеннями визначає передачу. Ідея цього розрахунку полягає в тому, що особливо ощадливі регіони або ті, хто особливо прагне збирати податки, не повинні каратись меншою фінансовою компенсацією. Поточне дослідження аудиторської фірми PricewaterhouseCoopers (PwC) все ж приходить до висновку, що великі отримувачі трансфертів менше стурбовані власним доходом та економічним бюджетуванням. Звичайно, трансферти також послаблюють стимули регіонів-реципієнтів до успішної економічної політики: Якщо регіональний економічний обсяг зростає, зростає і його приписаний податковий потенціал та трансферти з Москви.
Регіони дедалі більше розпадаються на два табори. За даними Міністерства фінансів, 12 федеральних суб'єктів наразі не отримують компенсаційних трансфертів. Ці багаті провінції, які часто називають "регіонами-донорами", мають більше свободи руху до центру, ніж чисті бенефіціари. Багатіші регіони також частіше використовують вільну від них свободу дій. У деяких випадках вони також намагаються залучити до цього району російські та міжнародні компанії. Звичайно, їх багатство також викликає бажання: податкові надходження міста Москви зараз такі високі, що адміністрація повинна побоюватися, що федеральний уряд позбавить багатства. Це одна з причин, чому Москва гарячково витрачає дедалі більше грошей на нові вулиці, парки та площі. У 2017 році місто Москва мало власні доходи i. Х. проти. 2,1 трлн. Рублів (що еквівалентно приблизно 30 млн. Євро), тоді як решта 82 регіони (без Криму та Севастополя) разом склали 7,1 трлн. Рублів (еквівалент близько 100 млн. Євро). У той же час деякі бідні регіони накопичують великі гори боргу і покладаються на трансферти та допомогу центрального уряду.
Обмежувальна фіскальна політика під час економічної кризи 2015/2016 рр. Також сприяла більшій розбіжності між багатими та бідними регіонами. Загалом, трансферти регіонам та фінансові можливості регіонів мають довгострокову тенденцію до зниження. Після фінансової кризи в 2009 році трансферти регіонам були ненадовго збільшені на 19,6% (з урахуванням інфляції) з метою пом'якшення соціальних наслідків рецесії. Водночас різко зросли пенсії, які в бідніших регіонах становлять значно більшу частину доходів громадян. Навпаки, трансферти значно зменшились на 22% з 2013 по 2016 рік. Регіони відповіли меншими витратами на освіту (-18%), охорону здоров'я (-23%), соціальні системи (-6%), інфраструктуру (-14%) та догляд за містом (-22%). Що стосується витрат на соціальну підтримку, то регіони мають відносно великий простір для маневру, який вони використовували для жорстких заходів під час кризи. Ця політика також викликала невдоволення в деяких регіонах протягом останніх кількох років, яке дедалі частіше закінчується в ході пенсійної реформи.
Централізація створює нові ризики
Хоча метою централізації є поліпшення політичного контролю над регіонами, вона створює нові проблеми. Особливо турбує федеральний уряд інформаційна асиметрія між Москвою та обласними адміністраціями. Це правда, що детальна регламентація федеральних законів не дає регіональним урядам вільного простору для формування власної політики. Однак посада губернатора все ще надає багато можливостей для безгосподарного управління, політиків, що цікавлять партії, та корупційних дій. Регіональні уряди також намагаються поліпшити своє становище, маніпулюючи соціально-економічною статистикою. Обласні адміністрації зацікавлені зменшити соціальні та політичні ризики у своїх регіонах, щоб не втратити політичну підтримку Кремля.
З далекосяжним обмеженням політичної конкуренції контроль губернаторів з боку політичних опонентів та електорату поступово демонтується. Сьогодні населення може лише дуже неконкретно висловити своє невдоволення на регіональних виборах. Навряд чи існує якась публічна дискусія щодо політичних альтернатив регіональної політики. Викриття місцевої безгосподарності часто є навіть небезпечнішим для журналістів, ніж критика федеральної політики. Чутлива інформація, як правило, виявляється лише тоді, коли всередині регіональної еліти вже почалися відкриті конфлікти. Отже, громадськість відсутня як коригувальник для губернаторів.
У деяких регіонах "Всеросійський народний фронт" (ОНФ) намагається виступити зовнішнім контролером бюрократії. Хоча "квазі" НУО, створена Кремлем у 2011 році, вважає себе лояльною до Путіна, тим не менше, це може викликати роздратування для регіональних адміністрацій, якщо виявляти такі скарги, як будівництво доріг або медичні заклади. Деякі регіони намагаються створити механізми превентивного зворотного зв'язку в Інтернеті, щоб якомога раніше дізнатись про проблеми. Сюди входять, наприклад, онлайн-години громадян чи петиції або систематичний моніторинг соціальних мереж. Це робиться для того, щоб запобігти накопиченню образу і, можливо, призвести до протестів.
Регіональні вибори: Повернулися бурхливі часи
В умовах російського виборчого авторитаризму вибори є перш за все засобом збору інформації про ситуацію в регіонах. Хороші результати виборів для президента та "Єдиної Росії" сигналізують про те, що регіональні голови лояльні і намагаються отримати голоси за Кремль та партію у своїх регіонах. Якщо після цього вибори пройдуть без серйозних скандалів, а губернатор відмовиться від надмірно масового використання його "адміністративного ресурсу" або навіть від тупих фальсифікацій у день виборів, це буде сприйнято в Кремлі як знак "компетенції" регіонального керівництва та як ознака цього що він має свій регіон "під контролем".
Єдиний день виборів 9 вересня 2018 року є найважливішим з часів президентства Дмитра Медведєва, якщо не з моменту скасування губернаторських виборів 2004 року, з кількох причин. "Кримський ефект" нарешті вилетів із рейтингу схвалення президента, губернаторів та "Єдиної Росії" . Зокрема, на регіональних парламентських виборах стало ясно, що результати голосування та явка виборців впали до рівня до хвилі протестів 2011/2012.
Антикризове управління управління внутрішніх справ адміністрації президента відрізнялося залежно від ситуації в чотирьох регіонах. Загалом, основна увага була приділена уникненню громадських заворушень. Діючі посади Віктор Сімін у Хакасії та Андрій Тарасенко у Примор'ї були показово покарані - жоден з них не буде балотуватися знову. Це тим більш чудово, що Сімін любив публічно хвалитися мисливськими екскурсіями, які він організовував для президента Путіна та його оточення. Після першого туру виборів Путін особисто відвідав Тарасенка. Президент прямо висловив упевненість, що у Тарасенка все піде добре в другому турі виборів.
(& скопіювати малюнок-альянс/dpa, Sputnik)
Фабіан Буркхардт, Яніс Клуге
Фабіан Буркхардт
Фабіан Буркхардт - науковий співробітник Міжнародного центру вивчення інститутів та розвитку Національного дослідницького університету "Вища школа економіки" у Москві та асоційований науковий співробітник Дослідницького центру Східної Європи Бременського університету. У своєму постдоктовому проекті він займається реалізацією травневих указів у російських регіонах. Він здобув ступінь доктора політичних наук у Бременському університеті в серпні 2018 року з дисертацією на тему інституту президента Росії.
Яніс Клуге
Яніс Клуге є науковим співробітником у дослідницькій групі Східної Європи та Євразії Фонду науки і політики. Там він займається питаннями російського економічного розвитку та внутрішньої політики. До цього він був стипендіатом Центру східноєвропейських та міжнародних досліджень (ZOiS), а в липні 2017 року здобув ступінь доктора економічного факультету Університету Віттена/Гердеке.