Фіпеко - Аркуш
Франсуа ЕКАЛЛ
Влада Парламенту у питаннях державних фінансів здійснюється головним чином шляхом прийняття двох широких категорій законів: законів про фінанси, що стосуються держави, та законів про фінансування соціального забезпечення (LFSS).
Ця примітка показує, що сферу застосування законів про фінанси та фінансування соціального забезпечення можна розширити, а також покращити формулювання цих фінансових законів між собою та з місцевими бюджетами. Ці аналізи та пропозиції близькі до тих, що сформульовані Рахунковою палатою у звіті про управління державними фінансами від листопада 2020 року.
Кордон між відповідними галузями фінансового законодавства та законами про фінансування соціального забезпечення також можна переглянути в більш широкій та віддаленій перспективі, спрямованій на краще розмежування функцій страхування та солідарності від соціального захисту, як це рекомендується у примітці від січня 2016 р. від Ради економічного аналізу.
А) Розширити сферу дії фінансового законодавства
1) Закон про обов'язкове фінансування соціального захисту
LFSS не охоплює соціальні схеми, які походять від національних колективних договорів, а саме схеми допомоги по безробіттю та додаткові пенсійні схеми, хоча вони є державним управлінням у значенні національних рахунків. Уряд, звичайно, може відмовити у затвердженні угод, укладених соціальними партнерами, що позбавляє їх положення обов'язкового характеру, але завжди було важко відмовити у цьому затвердженні.
Сфера дії LFSS повинна бути розширена на ресурси та витрати цих органів, що зробить їх "законами про обов'язкове фінансування соціального захисту". Що стосується звичайних режимів, то ці закони представлятимуть фінансові рамки, встановлені в консультації з цими режимами, у вигляді прогнозів доходів і витрат, що відповідають багаторічному законодавству про державні фінанси. Затвердження угод буде пов’язане із дотриманням цієї фінансової бази.
2) Розширити сферу бюджетних місій у законодавстві про фінанси
Асигнування на бюджетні програми та місії не покривають усіх ресурсів, залучених державою для реалізації державної політики. До цього слід додати податкові витрати, податки, розподілені операторам, кредити зі спеціальних рахунків, "збори за квитанції" і навіть кредити з фондів без юридичної особи, якими управляють треті особи від імені держави. Керівники бюджетних програм не володіють усіма цими ресурсами і тому не можуть нести відповідальність за отримані результати; Інформації щодо цієї політики недостатньо, навіть якщо проекти та річні звіти про результати діяльності описують деякі з цих засобів, і, отже, показники ефективності можуть мати обмежене значення. Така фрагментація бюджетної архітектури характерна для Франції.
Як пропонує Рахункова палата у своєму звіті від листопада 2020 року, бюджетні місії повинні охоплювати всі ресурси, що виділяються на державну політику, а парламентські дебати повинні зосередитись на цьому. Однак різні категорії ресурсів, що виділяються на державну політику, підпадають під різні методи управління, іноді юридичними особами, крім держави (наприклад, операторами). Хоча більшість бюджетних асигнувань можуть бути обмежувальними, податкові витрати, як правило, можуть бути лише оціночними. Отже, конверти, присвячені цим різним категоріям ресурсів в рамках однієї місії, не можуть бути замінюваними, і дозвіл Парламенту не матиме однакового значення для кожного: суворо обмеження бюджетних асигнувань, оцінка витрат. Податок або податки, що розподіляються операторам.
Як рекомендовано в іншій примітці на цьому веб-сайті, також необхідно буде видалити певні спеціальні рахунки, кошти, що не мають юридичної особи, а також збори за квитанціями та об'єднати їх асигнування з тими, що належать до місій загального бюджету, що мають ту саму мету.
Б) Переглянути структуру фінансового законодавства
1) Графік, що передбачає більше часу для вивчення результатів
"Логіка ефективності", що лежить в основі LOLF, заснована в принципі на автономності "менеджерів програм" у рамках цілей та призначених їм засобів, маючи в якості аналога їх підзвітність на основі отримані результати. Все ще було б необхідно Парламенту вивчити ці результати. Однак час, присвячений парламентським зборам на вивчення фінансових текстів, для початкового закону про фінанси рахується десятками годин, а до закону про регулювання - до годин.
Що стосується законів про фінансування соціального страхування, була введена подібна логіка ефективності, зокрема з "програмами якості та ефективності". Однак звіти та результати управління за рік N-1 представлені в жовтні року N у ЗСЗ за рік N + 1 і більша частина роботи парламенту стосується року N + 1.
Проект LFSS для N + 1, представлений у жовтні N, також пропонує Парламенту оновити LFSS для N, на якому базуються прогнози доходів та цільові витрати для N + 1. З іншого боку, проект BIA для N + 1 не пропонує парламенту оновити BIA для N, і, навіть якщо в пояснювальній записці представлені "переглянуті" доходи та витрати для N, порівняння частіше проводяться з BIA для N -1.
Більш логічний графік буде таким.
У квітні або травні Парламент розгляне питання, приділяючи йому більше часу, ніж сьогодні, звіти та результати року N-1, затверджуючи закони регулювання, а також соціального забезпечення та держави. Розвиток у цьому напрямку відбувся у 2018 році із встановленням «парламентської оцінкової весни» набагато більш ретельної перевірки результатів управління державним бюджетом за попередній рік. Цей механізм ще слід поширити на закони про фінансування соціального забезпечення. У червні Парламент також розгляне, якщо це необхідно, законопроект про внесення змін до фінансування, можливо, до Закону про ЗПФЗ, на рік N.
У липні він обговорить напрямки державних фінансів на основі результатів навчання N-1 та рекомендацій Європейського Союзу, сформульованих на основі програми стабільності, переданої у квітні.
Він розгляне законопроект про програму державних фінансів, якщо він застосовується, у вересні, а потім протягом періоду з 15 жовтня по 15 грудня закони про фінанси та фінансування соціального забезпечення, які охоплюватимуть як фінансові роки N (розділ "виправлення"), так і N + 1 . Тоді вже не було б необхідності проводити “колективне” голосування в грудні.
2) Унікальна парламентська дискусія щодо дохідних аспектів фінансів та законів про фінансування
Податки та збори, розподілені на схеми загальнообов'язкового основного соціального страхування, становлять 37% їхніх ресурсів у 2019 році, включаючи 16% без урахування ЦСУ та інших соціальних внесків. Нещодавня заміна соціальних внесків працівників на CSG та внесків роботодавців, скасованих замість CICE на частку ПДВ, посилила переплетення обов'язкових відрахувань, призначених державі та соціальному забезпеченню. Крім того, нові заходи, що стосуються соціальних внесків, впливають на прибуток з податку на прибуток та податку на прибуток підприємств через їх відрахування від бази цих податків.
Як пропонується Рахунковою палатою, парламентарі повинні принаймні спочатку обговорити всі доходи, фінансові та соціальні, щоб забезпечити узгодженість передбачених заходів. Потім вони могли голосувати за конкретні ресурси держави, з одного боку, та соціального забезпечення, з іншого, відповідно до конституційних положень, які передбачають окремі процедури для законів про фінанси та LFSS.
3) Єдина місія, яка об’єднує всю державну допомогу місцевим громадам
Державна фінансова допомога місцевим громадам розподілена, що призводить до парламентських дебатів та окремих голосів. Вони є частиною бюджетної місії "Відносини з місцевою владою", місії "Відшкодування та зменшення" (що стосується зменшення місцевих податків, сплачуваних державою), інших місій загального бюджету, зборів за квитанціями та деяких спеціальних рахунків як та, яка фінансує допомогу для електрифікації сільських муніципалітетів.
Безумовно, є "жовтий додаток" до законопроекту про фінанси про фінансову допомогу місцевим органам влади, але читабельність бюджетних документів була б кращою, якби всі ці внески були об'єднані в одній місії і якби це уникнуло зменшення податкових надходжень на суму місцеві податкові збори та податкові пільги, що не має сенсу.
Таким чином, трирічний державний бюджет, включений до закону про програму державних фінансів, містив би трирічний прогноз державної фінансової допомоги місцевим громадам, що дозволило б парламентаріям та представникам місцевих обранців обговорити умови, в яких місцева влада сприяє цілі державних фінансів, рекомендовані Європейським Союзом.
В) Розмежувати функції страхування та солідарності від соціального захисту
1) Необхідна різниця
Соціальний захист охоплює два типи виплат: перший, за страховою логікою, замінює зароблений дохід, який більше не можна збирати; другий, за логікою солідарності, дозволяє всім громадянам отримувати доступ до послуг відповідно до своїх потреб.
Пенсії за вислугу років та виплати по безробіттю належать до першої категорії; Витрати на медичне страхування, сімейні виплати та грошові надбавки підпадають під другий.
У страховій логіці, також відомій як "внесок", виплати повинні фінансуватися за рахунок відрахувань від доходу від діяльності, яку вони замінюють, що є основною характеристикою соціальних внесків. За логікою солідарності, або "без внесків", послуги повинні фінансуватися за рахунок зборів з усіх доходів, таких як CSG, або сплачуватися всіма домогосподарствами, таких як ПДВ, що характеризує "податки будь-якого виду", передбачені Конституцією.
Ця відмінність має важливі економічні наслідки, як нагадує згадана записка Ради економічного аналізу. Якщо працюючі люди вважають, що внески, що вираховуються з їхнього доходу від роботи, дають їм впевненість у майбутньому надходженні доходу у разі втрати роботи, вони тепер можуть легше прийняти втрату своєї купівельної спроможності; розглядається як "відстрочена заробітна плата", соціальні внески, незалежно від того, "працівник" він або "роботодавець", тоді відносно незначне збільшення вартості роботодавців.
З іншого боку, працюючим людям важче визнати, що їхній дохід від праці скорочується для фінансування загальних виплат, які, отже, не спеціально призначені для них. Тоді тиск, який чинять вищі примусові збори на вартість праці, стає більшим.
Економетричне дослідження, опубліковане в червні 2017 року Інститутом державної політики, підтверджує актуальність цієї різниці щодо впливу соціальних внесків.
Окрім того, пенсійні схеми Франції працюють в принципі на основі принципу оплати праці, що означає, що пенсії, які сьогодні виплачуються пенсіонерам, повинні фінансуватися за рахунок внесків сьогоднішніх працюючих людей. Натомість ці активи повинні отримувати пенсію при виході на пенсію відповідно до їх внесків. Баланс платіжних схем нечіткий, а "соціальний зв'язок", який вони створюють між поколіннями, розтягується, якщо внески фінансують занадто багато елементів солідарності і якщо вигоди фінансуються за рахунок податків або балансуючих субсидій. Держава, яка сама фінансується за податками.
2) Відмінність, яка стала набагато менш чіткою
Спочатку соціальне забезпечення було розроблено у Франції за страховою моделлю. Виплати фінансувалися за рахунок соціальних внесків, від яких вони сильно залежали, принаймні в тій мірі, в якій сплата внесків була необхідною умовою отримання вигоди від них.
Тоді виплати медичного страхування та сімейні виплати стали універсальними, в логіці солідарності. Фінансування медичного страхування було частково адаптоване із створенням CSG для заміни соціальних внесків працівників, але не повністю, оскільки соціальні внески роботодавців зберігаються. Фінансування сімейних виплат було ще менш реформовано.
Зв'язок між внесками та виплатами також був послаблений з усуненням обмеження внесків на медичне страхування, а потім зменшенням внесків на низьку заробітну плату.
Нарешті, численні положення ввели елементи солідарності у всі схеми: мінімальний дохід заміщення, збільшення виплат залежно від сімейної ситуації, наявності інвалідності тощо.
Було зроблено роз’яснення щодо страхування на випадок безробіття, „допомоги на повернення до роботи”, яка є частиною страхування, яке виплачується Unedic та фінансується за рахунок внесків, тоді як „конкретна допомога солідарності” виплачується державою та фінансується за рахунок податків . Створення фонду солідарності для похилого віку (FSV) також дозволяє виділити деякі пенсійні виплати, які підпадають під логіку солідарності (наприклад, перевірки кварталів на періоди безробіття), та фінансувати їх за рахунок податків (головним чином CSG) . Нарешті, нещодавно фінансування допомоги на житло було передано із соціального забезпечення державі.
Фактом залишається той факт, що сімейні виплати та витрати на медичне страхування все ще в основному фінансуються за рахунок соціальних внесків, особливо внесків роботодавців, що пенсійні внески фінансують витрати на солідарність і що пенсії базових схем частково фінансуються за рахунок податків або державних субсидій.
3) Переглянути кордон між законодавством про фінанси та фінансуванням соціального забезпечення
Запропонований перегляд кордону між законами про фінанси та фінансування соціального забезпечення, представлений нижче, слід розглядати лише як довгострокову ціль, від якої цього слід лише уникати занадто сильно.
а) Передати державі витрати на солідарність
Соціальні виплати, що випливають із логіки солідарності, повинні фінансуватися за рахунок податків, а отже, держави в рамках фінансового законодавства. Це стосується сімейних виплат, безперервності передачі житлових виплат та витрат на медичне страхування.
Ці витрати продовжуватимуть оплачуватись на тих самих умовах, що і зараз у відповідних фондах соціального забезпечення, і змінюватимуться лише канали фінансування. Багаторазові "бюджетні труби", які спрямовують надходження від різних податків, що стягуються державою до ACOSS, будуть замінені прямими трансфертами із загального бюджету до національних фондів. І навпаки, ЦСУ стягуватиметься державою, яка утримуватиме виручку [1], не обов'язково об'єднуючи її з податком на прибуток.
Державні трансферти до сімейних фондів та фондів охорони здоров’я будуть передбачені рівними цільовим витратам цих галузей, а дефіцит у цих галузях, що виконуються, повинен бути компенсований у наступному році. Цей "державний контроль" фінансування сімейної гілки не відніме реальної влади від соціальних партнерів, ця влада вже належить державі. Що стосується галузі охорони здоров’я, це дозволило б покращити координацію між міською медициною, яка більше підпадає під фонди соціального страхування, та лікарнею, яка скоріше знаходиться під контролем держави.
Соціальні внески, що виділяються на сім'ю та галузі охорони здоров'я, які в основному фінансуються роботодавцями, будуть замінені податками, особливо ПДВ, ЄСВ та податком на прибуток, враховуючи масу внесків (близько 6 пунктів ВВП). Ця заміна, такої ж величини, як заміна CSG, на внески працівників у 1990-х роках, могла бути лише поступовою. У перехідний період кошти фінансуватимуться як за рахунок поточних внесків, через ACOSS, так і за рахунок трансфертів від держави, що стане можливим завдяки поступовому збільшенню ставок ПДВ, ЦСУ або податку на прибуток.
б) резервувати соціальні внески для фінансування соціального страхування
Закони про фінансування соціального забезпечення будуть трансформовані в закони про загальнообов'язкове фінансування соціального страхування, розширивши їх сферу дії на додаткові пенсійні схеми та страхування на випадок безробіття та вилучивши з цієї галузі галузі сім'ї та охорони здоров'я. Останні мали б державні трансферти лише на ресурси, тоді як пенсійне забезпечення та відділення по безробіттю фінансувалися б лише за рахунок соціальних внесків.
Усі пенсійні схеми, основні та додаткові, повинні входити в сферу дії цих нових законів про фінансування, включаючи закони про державних службовців, які в даний час управляються службою Генерального управління державних фінансів Міністерства фінансів в рамках бюджетної та бухгалтерської звітності " довірчий рахунок ".
Витрати на солідарність пенсійних та безробітних можуть продовжувати фінансуватися як зараз, або безпосередньо державою (конкретна допомога солідарності), або FSV (перевірка кварталів для безробітних тощо), які самі фінансуються або цільові податки або шляхом переказів від держави. Сфера ФСВ повинна бути розширена на всі витрати, пов'язані з солідарністю, включаючи зменшення соціальних внесків на низьку заробітну плату [2].
[1] ACOSS може продовжувати вираховувати його із заробітної плати та заміщення доходу та повертати його державі, так само, як держава наразі вираховує його з доходу від капіталу та перераховує до ACOSS.
[2] На початку 2000-х років витрати на ці зменшення витрат на низьку заробітну плату фінансувались таким чином спеціальним фондом.