Оскарження циркулярів - Загальний огляд закону

Коментар до CE, розділ. 18 грудня 2002 р., Дама Дювіньєр, номер запиту 233618

Цитувати:
П’єр Тіфін, „Оскарження циркулярів, коментар згідно CE, Розділ. 18 грудня 2002 р., Дама Дювіньєр, запит № 233618 ': Загальний перегляд закону онлайн, 2012, номер 477 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=477)

Рішенням Дювінера Державна рада змінює умови прийнятності апеляцій щодо зловживання владою щодо циркулярів. Згідно з його судовою практикою, яка випливає з рішення Інституту Нотр-Дам дю Крейскер від 29 січня 1954 р., Лише регулятивні циркуляри не можуть бути оскарженими. У своєму рішенні Дювіньєра Державна рада зараз вважає, що циркуляри, що містять імперативне тлумачення загального характеру, піддаються критиці.

загальний

Коментовані рішення:
  • Державна рада, секція, 18 грудня 2002 р., Дам Дювіньєр, запит № 233618, опубліковано у збірнику
Цитоване рішення (рішення):
  • CAA Париж, 26 червня 2007 р., П’єтрі, номер запиту 05PA03011, не опублікований у збірнику
  • Державна рада, РСР, 21 травня 2007 р., Національна асоціація харчової промисловості, запит № 286764
  • Державна рада, РСР, 26 лютого 2007 р., Загальна конфедерація праці, запит № 291625, не опублікований у збірнику
  • Державна рада, Указ, 15 лютого 2007 р., GISTI та ін., Номер запиту 300968, не опублікований у збірнику
  • Державна рада, РСР, 8 березня 2006 р., Федерація батьківських рад державних шкіл, заявка № 275551, вип. стор. 112
  • Державна рада, РСР, 6 березня 2006 р., Національна спілка вчителів та художників, запит № 262982, опублікований у збірнику
  • Державна рада, РСР, 5 січня 2005 р., Маццоні, запит № 261049, не опублікований у збірнику
  • Державна рада, РСР, 8 жовтня 2004 р., Французький союз національної згуртованості, запит № 269077, вип. стор. 367
  • Державна рада, РСР, 4 лютого 2004 р., ОПЛМС Сени і Марни, запит № 248647, опублікований у таблицях
  • Державна рада, SJS., 12 січня 2004 р., Ле Бусіко, запит № 254552, не опублікований у колекції
  • Державна рада, Асамблея, 28 червня 2002 р., Вільман, запит № 220361, опублікований у збірнику
  • Державна рада, РСР, 18 червня 1993 р., IFOP, запит № 137317, вип. стор. 178
  • Державна рада, Асамблея, 29 січня 1954 р., Установа Notre-Dame du Kreisker, номер запиту 07134, вип. стор. 64

Рішення Секції Дювіньєр від 18 грудня 2002 року є кульмінацією еволюції судової практики, яка перевизначила правовий режим для циркулярів. У цій справі заявниця просить Державну раду скасувати рішення Міністра юстиції від 23 лютого 2001 року, відхиливши її клопотання про скасування, з одного боку, Указ No 91-1266 від 19 грудня 1991 року із застосуванням Закон No 91-467 від 10 липня 1991 р., що стосується правової допомоги, оскільки цей указ не виключає персоніфікованої допомоги та, з іншого боку, такою ж мірою, циркуляру від 26 березня 1997 р.

Циркуляри, які також називаються інструкціями або службовими записками, є привілейованим інструментом, за допомогою якого керівники служб і, зокрема, міністри, здійснюють свою владу інструктажу, важливу складову ієрархічної влади над своїми підлеглими. Надзвичайно численні, вони мають на меті пояснити діючі нормативні акти та законодавство з метою забезпечення згуртованості адміністративних дій.

Правовий режим циркулярів було роз'яснено Державною радою з нагоди рішення Асамблеї Notre Dame du Kreisker від 29 січня 1954 р. (номер запиту 07134: Рек. стор. 64; RFDA 1954, с. 50, уклад. Трико, AJ 1954, II біс, 5, хрон. Газьє та Лонг.) У цьому випадку Державна рада розрізнила циркуляри, що тлумачать, позбавлені будь-якої юридичної сили та не підлягають судовому розгляду, та "регулятивні" циркуляри, які додають до закону та можуть бути оскаржені раніше суддя надлишку влади.

Ця відмінність була поступово поставлена ​​під сумнів у рішенні IFOP від ​​18 червня 1993 р. (номер запиту 137317, номер запиту 137369, номер запиту 137553: Рек. стор. 178; Преподобний адм. 1993, с.322, уклад. Сканвіч.) У цьому рішенні Державна рада вказує, що "тлумачення, дане адміністративним органом законів і підзаконних актів (...), швидше за все, буде направлено безпосередньо до судді щодо перевищення влади, якщо і в тій мірі, в якій тлумачення ігнорує значення та обсяг законодавчих або нормативних вимог, які воно пропонує пояснити або суперечить вимогам, властивим ієрархії правових норм ». З цього рішення випливає, що апеляції щодо зловживання владою проти певних циркулярів, метою яких є тлумачення тексту, є прийнятними, коли вони є незаконними. Тому, замість прямого виступу проти неприйнятності апеляції проти тлумачних циркулярів, суддя тепер шукає, що містить тлумачення, а це означає, що він досліджує суть циркуляру. Але в цьому випадку міркування судді ставлять проблему юридичної логіки, оскільки прийнятність клопотання встановлюється у світлі перевірки законності циркуляру.

Постанова Асамблеї Вільємена від 28 червня 2002 р. (номер запиту 220361: AJDA 2002, с. 586, хрон. Доннат і Касас; Доктор адм. 2002, ком. 162; RFDA 2002, с. 723, уклад. Буассар), проте, взяв на себе цю логіку, але, замінивши різницю між тлумачучими та регуляторними циркулярами, новою різницею між обов’язковими циркулярами та іншими циркулярами. Отже, не в цій різниці полягає головний внесок рішення Дами Дювіньєр. Це рішення являє собою, перш за все, роз'яснення правового режиму циркулярів, більше відповідає юридичній логіці, що чітко відрізняє питання про допустимість оскарження циркулярів (I) від питання про їх законність (II.)

I - Прийнятність апеляції проти циркулярів

Із рішення Дам Дювіньєр випливає, що апеляція щодо перевищення влади є прийнятною, коли циркуляр дає імперативне тлумачення загального характеру. Подібним чином апеляція щодо перевищення повноважень, спрямована проти рішення про відмову в скасуванні положень, що містять такі характеристики, є прийнятною (Державна рада від 5 січня 2005 р., Маццоні, номер запиту 261049: Доктор Фіска. 2005, ком. 390, уклад. Глазер.) Навпаки, циркуляри, які не є обов’язковими, є неприступними.

Саме на цьому етапі з'являється різниця в міркуваннях між рішенням Дювіньєра та рішеннями IFOP і Villemain (попереднє рішення). У рішенні Villemain, зокрема, визнання обов'язкової сутності циркуляру є результатом або його невідповідності з інтерпретованими текстами, або його невідповідність ієрархії стандартів. Як ми вже згадували, це міркування має головний недолік у тому, що питання прийнятності апеляційної скарги залежить від законності циркуляра.

У рішенні Дювіньєра цей зв'язок між питаннями прийнятності та питаннями по суті зникає на користь чіткого твердження: "обов'язкові положення загального характеру в циркулярі повинні розглядатися як такі, що негативно впливають", що означає, що звернення за надлишок влада відкрита проти них.

Якщо правова логіка відновлена, зараз важче відрізнити імперативні циркуляри від тих, що не мають такого характеру. Однак із судової практики випливає, що циркуляр слід розглядати як обов’язковий, коли його метою є диктування працівникам, що робити, незалежно від того, змінює це закон чи ні.

Дуже хорошим прикладом обов’язкового циркуляра є циркуляр Міністра національної освіти, вищої освіти та досліджень від 18 травня 2004 р. Щодо імплементації Закону № 2004-228 від 15 березня 2004 р. З нагоди рішення від 8 жовтня 2004 р. Французький союз національної згуртованості (номер запиту 269077: Рек. с.367; AJDA 2005, с. 43, Ролінова нота; RFDA 2004, с.977, уклад. Келлер; JCPA 2004, 1849, примітка Тавіла) Державна рада вважала, що апеляція проти цього циркуляра є прийнятною, яка "обмежувалася нагадуванням та роз'ясненням умов" закону від 15 березня 2004 р., Що забороняє в школах, державних коледжах та вищих навчальних закладах шкіл, носіння знаків чи вбрань, за допомогою яких учні нібито виявляють релігійну приналежність. Відповідно до судової практики Інституту Нотр-Дам-дю-Крейскер, таке звернення, спрямоване проти тлумачного циркуляру, було б визнано неприйнятним.

Аналогічним чином, інструкція 5 F-1-99 від 30 грудня 1998 р., Що стосується системи відрахування на професійні витрати, є обов'язковою, хоча вона обмежується тлумаченням законодавчих положень без їх ігнорування (Conseil d'État, 12 січня 2004 р., Le Boucicaut, номер запиту 254552: RJF, квітень 2004, номер 374.)

Ідентичне рішення було ухвалено суддею-королем Державної ради щодо циркуляру Міністра внутрішніх справ від 22 грудня 2006 року щодо набрання чинності положеннями закону від 24 липня 2006 року щодо "зобов'язання" залишити територію Франції (Державна рада, постанова від 15 лютого 2007 р., GISTI та., номер запиту 300968.) Більш конкретно, положення циркуляру є обов’язковими, які нагадують, що з 1 січня 2007 року рішення про відмову в перебуванні можуть супроводжуватися зобов’язанням залишити територію Франції, що підлягає виконанню після закінчення терміну. ​​“Місяць.

Навпаки, циркуляр є неприступним, якщо він не ставить за мету обумовити рішення, які будуть прийняті згодом. Таким чином, просте "копіювання та вставлення" чинних норм права, короткий зміст цих норм, не дозволяє вважати, що циркуляр має обов'язковий характер.

Наприклад, було визнано, що податкова інструкція, яка обмежується узагальненням змін, внесених законодавцем до системи регулювання, і згадуванням чинних норм не має на меті дати цим законодавчим положенням тлумачення, яке за своїм імперативним характером швидше за все, дозволить його передати судді з питань надлишку влади (Державна рада від 4 лютого 2004 р., ОФМЛС із Сени та Марни, номер запиту 248647: Доктор фіс. 2004, номер 40, комм. 740; RJF, квітень 2004, номер 406, хрон. Л. Оллеон; BDCF, квітень 2004 р., Номер 53, укл. Г. Башельє.)

Орієнтовний, навіть спекулятивний характер циркуляра не дозволяє вважати його обов'язковим. Наприклад, циркуляр, що стосується організації професійного іспиту, який просто інформує агентів про втручання про можливу зміну чинних положень, що регулюють доступ до цього іспиту, не вважається імперативом (CAA Париж, 26 червня 2007 р., П’єтрі, номер запиту 05PA03011.)

Також було вирішено, що той факт, що циркуляр стосується шкільних покарань, які є внутрішніми заходами, не заважає йому бути предметом апеляції щодо зловживання владою, оскільки оскаржувані положення є обов'язковими (Державна рада, 8 березня, 2006, Федерація батьківських рад учнів державних шкіл, номер запиту 275551: рек. 112).

Якщо ці різні приклади проливають світло на нове правило, що випливає із судової практики Дювінера, його застосування залишається складним. Визначення обов’язковості циркуляру чи ні, оскільки воно залежить головним чином від редакційних нюансів, насправді відводить велике місце суб’єктивності судді.

II- Законність обов’язкових циркулярів

Коли циркуляр або деякі його положення є обов’язковими, судді повинні ставити під сумнів їх законність. Тоді спірні положення можуть бути скасовані у двох справах, які вже фігурували у рішенні Вільямне, але лише як умови для прийнятності апеляції.

Перша гіпотеза полягає в тому, що там, де циркуляр фіксує нове правило, заплямоване некомпетентністю чи іншою незаконністю. Тут ми визнаємо колишню кваліфікацію регуляторного циркуляру, оскільки вона випливає з практики судової практики Notre-Dame du Kreisker. Безперечно найпоширенішою гіпотезою є те, що коли циркуляр додає до чинних текстів, без того, хто приймає його, не має регуляторних повноважень. У цьому випадку циркуляр скасовується через відсутність юрисдикції.

З нагоди рішення від 6 березня 2006 року Національна спілка вчителів та художників (номер запиту 262982), наприклад, Державна рада скасувала розпорядження міністра економіки, фінансів та промисловості, який надав на користь музикантів можливість робити відрахування в розмірі 14% та 5% від загальної суми їх щорічної чистої компенсації за фактичні витрати. Оскільки міністр не має повноважень приймати такі стандарти, оскаржуваний циркуляр скасовується.

Державна рада також постановила у рішенні Національної асоціації харчової промисловості від 21 травня 2007 р. (номер запиту 286764), що міністр, який відповідає за економіку, не мав жодного положення щодо компетенції робити дві інформаційні записки, що стосуються процедур вказівки походження на швидкопсувних харчових продуктах. З цими примітками міністр не обмежився тлумаченням положень Стаття L. 441-2 Господарського кодексу, але запровадив нові правила, встановивши для всіх швидкопсувних харчових продуктів, виготовлених або перероблених із сировини, подвійну згадку про стан виробництва або переробки та державу походження сировини.

Друга гіпотеза, на яку націлено рішення Дам Дювіньєр, полягає в тому, що коли тлумачення, яке передбачає циркуляр, ігнорує значення та обсяг законодавчих чи нормативних положень, які він мав на меті пояснити, або коли воно повторює правило, що суперечить стандарту.

Циркуляри, забруднені помилкою в застосуванні закону, тобто тими, за допомогою яких їх автор, який уповноважений їх вводити, дає помилкове тлумачення стандарту, що є найбільш частим випадком, тому може бути скасовано. пояснити. Хоча рішення Дами Дювіньєр спрямоване виключно на протиріччя із законодавчими та нормативними стандартами, помилкове тлумачення судової практики також стосується, як зазначено Державною радою у рішенні Генеральної конфедерації праці від 26 лютого 2007 р. (номер запиту 291625.) У цій справі судді вважали, що тлумачення судової практики, дане циркуляром міністра зайнятості щодо оцінки пропозицій щодо передислокації за кордон, не відповідає позиції касаційної інстанції з цього питання, і тому слід скасовано.

Нарешті, посилаючись на випадки повторення циркуляром правила, що суперечить вищому правовому стандарту, Державна рада уточнює набагато розмитішу формулу, що застосовується з приводу рішень IFOP та Villemain, де йдеться про "положення, що суперечать вимогам, властивим в ієрархії стандартів ”. Ця гіпотеза є ще одним внеском судження Дами Дювіньєр. Зараз можна, наприклад, домогтися скасування циркуляру, який передбачає застосування указу, який не відповідає закону.

Зрештою, виявляється, що рішення Дами Дювіньєр, незважаючи на зміну термінології, яке воно містить, не означає раптового розриву з попередньою судовою практикою. Слід визнати, що сфера захисту від надлишку влади розширена, оскільки циркуляри, які не мають нормативного характеру, тепер можуть бути атаковані. В основному, однак, сфера цієї розробки обмежена. Дійсно, переважна більшість незаконних імперативних циркулярів була б кваліфікована як незаконні регуляторні циркуляри і була б скасована таким самим чином у застосуванні практики Інституту Нотр-Дам дю Крейскер. Коротше кажучи, якщо рішення Дами Дювіньєр, безперечно, є головним визначним рішенням, це перш за все тому, що воно роз'яснює застосовні правила.