Парламент між занепадом і сучасністю
1 "Занепад [1]", "розпад [2]", "ослаблення [3]", "зниження [4]", "одомашнення [5]", "приниження [6]": не бракує кваліфікаторів для стигматизувати позицію Парламенту за П'ятої республіки, який став слухняним васалом домінуючої та владної виконавчої влади. На додаток до того, що можна законно задатися питанням про реальність такого занепаду [7], можна зазначити, що засоби правового захисту, запропоновані для його припинення, незалежно від того, походять вони від доктрини чи від самих політичних суб'єктів, залишаються позначеними виключно інституційна логіка. Щоб зупинити цей спад, було б достатньо змінити кілька конституційних норм або декілька «конституційних конвенцій». Ця відповідь свідчить про сильну тенденцію у французькій правовій думці, яка в більшості випадків припускає лише необхідні зміни щодо модифікації текстів.
2Але, як ми знаємо, Конституція - це "дух, практика", який іноді може сильно відходити від самого тексту і, якщо потрібно, викликати у нього діаметрально протилежні ефекти для намірів складової. Ми хотіли б тут, без жодної претензії на вичерпність, докласти зусиль, щоб продемонструвати, що, наскільки б це не було необхідним, еволюція текстів буде недостатньою для подолання ваги практик і величезної ваги звичок. Отже, якщо парламентська «ревалоризація» повинна пройти через певну кількість конституційних змін, вона зможе заявити про будь-яку ефективність лише на користь реальної зміни ментальності, повернувши політичну дискусію в основу парламентської установи та відновивши у парламенті справжня інституційна логіка.
3 Не йдеться про те, щоб детально повторити багаточисельну та якісну роботу, яка вже була проведена щодо змін, що вносяться до нашого конституційного середовища з метою відновлення в Парламенті здійснення його справжніх законодавчих та наглядових функцій. Ми хотіли б лише наполягати, у зв’язку з останніми пропозиціями з цього питання, на тих елементах, які можуть виявитись важливими для характеристики парламенту, гідного імені в справді передбачуваній парламентській системі.
4Ми знаємо, що стаття 20 Конституції передбачає, що "уряд визначає і проводить політику нації", що, здається, робить його важливим гвинтиком у межах державних повноважень. Це положення, як правило, аналізується з урахуванням повноважень Президента Республіки, тим самим підсилюючи "парламентське" розуміння режиму: у виконавчій владі не існує горизонтального поділу між президентом, який визначав би основні орієнтації відповідати за впровадження; саме уряд відповідає за обидва аспекти: рішучість і керівництво. Ознайомлення з підготовчою роботою до Конституції, крім того, свідчить про те, що ця стаття не була предметом великих дискусій (остаточна редакція якої була прийнята в липні 1958 р.), До того ж виключно зосереджена на питанні внутрішнього розподілу серед виконавчих органів цих функцій. визначення та управління [8].
5Але стаття 20 має ще одне значення, на якому доктрина зосереджена набагато менше: не Парламент визначає національну політику, а уряд, політично відповідальний перед нею. Більше того, стаття 20 ретельно дбає про встановлення в останньому пункті принципу політичної відповідальності уряду. Це дуже чітко означає, що парламент за П'ятої республіки втратив свою здатність до ініціативи лише на користь уряду, здатного, завдяки своїй компетентності, яку він несе, визначити широкі напрямки політики, яку парламент просто затвердить. Таким чином, засновник намагався досягти компромісу між необхідною ефективністю політичних дій, які прагнуть максимізувати повноваження та компетенцію уряду, та суттєвою легітимністю, яка повинна здійснювати цю дію: уряд визначає, але за згодою парламенту що представляє Націю.
7Інституційне перебалансування в оновлених парламентських рамках, таким чином, передбачало б змінити формулювання цієї статті 20, за умови, що уряд проводить політику, визначену національним представництвом. Це необхідна умова для підтвердження парламентського характеру наших інституцій та відновлення в Парламенті спроможності до ініціативи, яку він взагалі втратив у 1958 році. Все інше [9] - лише штучна штука, оскільки саме вони є умовами для здійснення влади Єдина альтернатива полягає у чіткому визнанні того, що Парламент, по суті, має контрольну функцію, яка, здебільшого, може бути здійснена лише апостеріорно.
9 У зв'язку з цим, зміна органічного розпорядження від 2 січня 1959 року є важливим етапом цього оновлення парламентської функції в наших установах: уряд, маючи владу ініціативи, повинен представити свою дію у формі " програми », розбиті на чітко визначені« місії »; кожна місія повинна бути предметом поглиблених парламентських дебатів, не ставлячи під сумнів принципи, вироблені урядом, які ґрунтуються на часто складних арбітражах та справжньому політичному виборі. Отже, основна роль Парламенту буде не стільки у голосуванні за ці програми, скільки в подальших заходах та контролі за їх виконанням: контроль під час виконання, можливо, призведе до зміни цілей та/або засобів, задіяних для їх досягнення; але, перш за все, контроль після нього, Парламент тоді має реальну владу виносити обґрунтоване рішення щодо реалізації програм [12].
10 У тому ж дусі слід посилити ресурси та повноваження парламентських комітетів та органів [13], які дедалі більше займають їх місце. Постійні органи всередині асамблей, вони мають реальний потенціал стати постійними інструментами контролю політичних дій уряду; не змінюючи їх дії у законодавчому полі [14], їхня спроможність інформувати всю Асамблею про умови реалізації державної політики.
Водночас, процедуру допиту уряду слід суттєво вдосконалити. Перший крок - дозволити кількісний розвиток, наприклад, передбачивши, за британським зразком, кожну сесію, яка починається з однієї години запитань. Але це, перш за все, якісне поліпшення, про що йдеться: зацікавлені міністри повинні бути змушені бути присутніми особисто, щоб пояснити свої факти національному представництву в реальному часі [15]. Дійсно, відсутність міністра або навіть прем'єр-міністра може розглядатися як форма зневаги до парламентської установи, несумісна з ієрархією законності, яку знає наша конституційна система.
13 “Ви помиляєтесь юридично, бо ви є політичною меншиною! ": Це (занадто) відоме зауваження, висунуте депутатом після законодавчих виборів 1981 року, підсумовує саме те, що необхідно змінити в організації та функціонуванні парламенту за П'ятої республіки.
14 Насправді, починаючи з 1958 р., Більше немає пропозицій чи проектів, спрямованих на забезпечення "переоцінки" ролі Парламенту, що стало поганим відношенням наших установ; і ми маємо на увазі вдосконалення процедур контролю, розвиток системи відповідальності уряду або здійснення парламентом своїх законодавчих функцій.
16Ми також знаємо, що дії більшості, як це практикується в рамках П'ятої республіки, є однією з найкращих гарантій стабільності наших інституцій і що це дозволило виправити нестабільність, яка характеризується урядами Третьої та Четвертої республік. Тому необхідно уявити систему, яка може поєднувати незаперечні переваги факту більшості та повагу через опозицію парламенту, який є фактором, незалежно від її кольору, життєздатності зібрань. Цей шлюб "коропа і кролика" можна передбачити у двох напрямках.
17Конституційний перегляд 1974 року, який дозволив шістдесяти депутатам або сенаторам подати заяву до Конституційної ради відповідно до статті 61 Конституції, дуже сильно сприяв зміцненню верховенства права в нашій правовій системі [16]: парламент більшості (а отже, і уряд, який формується від нього) повинен мати можливість підкорятися вищим принципам, що втілюють республіканський консенсус, безпосередньо затверджений народом у 1958 р. Якщо можна пошкодувати, що Конституційна рада часом заходить дуже далеко за технічністю свого контролю [17] і що він не вагається засуджувати законодавчого органу на основі принципу, мети або вимоги, яку він "виявляє" в той самий момент, коли він застосовується, ми можемо лише визнати, що він сьогодні є справжнім гарантом наших інституцій та принципи, якими вони керуються.
Таким чином, звернення до Конституційної ради є зброєю, яку парламентська опозиція використовує дуже широко, щоб змусити більшість дотримуватися наших основних правил. Але це також єдине місце, де вираз опозиції має шанс бути врахованим і мати ефект. Таким чином, заперечення щодо неприйнятності, відхилені парламентською більшістю, часто включаються до записів опозиції та, іноді, приймаються Радою. Ненормально, що необхідно апелювати до судді, щоб опозиція могла ефективно існувати та обмежувати надмірність більшості.
Сьогодні посилення ролі парламентської установи вимагає значного збільшення прав та прерогатив, визнаних опозицією, як у законодавчих питаннях, так і в сфері контролю.
20 Насправді, і взявши лише кілька прикладів, ми змогли виміряти в кінцевому підсумку дуже обмежений характер ревізії конституції 1995 року, що відкрила "парламентське вікно" в порядку денному асамблей; Тому необхідно розширити цю "нішу", збільшивши парламентську ініціативу, водночас запобігаючи цьому покращенню насправді лише на користь парламентській більшості і, отже, уряду. Тому було б бажано, якби опозиція могла отримати вигоду з частини парламентського порядку денного, що, безсумнівно, допомогло б покращити демократичні дебати. Ризикуючи виявитись максималістичним, цей порядок денний парламенту може бути зарезервований навіть для опозиції, оскільки більшість завжди може знайти, за підтримки уряду, значно більш відкрите вікно ...
21 Другий приклад - слідчі комісії. Ми знаємо, що їхня активність залишалася досить низькою за часів П’ятої республіки [18], особливо в порівнянні з системою, що діє, наприклад, у США. На додаток до необхідності посилення засобів їх дії [19], в тому числі щодо судової влади, представляється необхідним дозволити парламентській опозиції заохочувати створення таких комітетів. В іншому випадку вони ризикують стати інструментом помсти, причому нова парламентська більшість зосереджується на розслідуванні фактів або подій, що означають попередню більшість. Знову ж таки, опозиція може виступати тут як речник самої парламентської установи, стимулюючи розвиток цього інструменту контролю.
22Останній приклад - процедури призначення парламентських органів. В даний час діє закон, за кількома винятками [20], внутрішні органи зборів представляють політичний склад самої асамблеї; тому конференція президентів, бюро або постійні комісії відображають парламентську більшість. Тому ці органи, природно, не схильні утримувати парламентську установу в живих проти уряду. Тому було б доцільно пов’язувати опозицію з нею за статутом, розглядаючи, наприклад, як це було зроблено для ОВК, ротаційне президентство.
23 Не йдеться про заперечення існування чи оперативного характеру факту більшості; наскільки це можливо, вона повинна і надалі залишатися головним гарантом стабільності наших установ; але наша парламентська демократія досягла повноліття, і їй не слід боятися організовувати стримування та противаги.
24Сенат часто представляють як запилену асамблею, яка не має власної прямої легітимності в наших установах; Його критикують як за спосіб виборів (тип голосування; виборчий колегіум), так і за політичну роль. На додаток до того, що ці зауваження часто дуже надмірні у випадку зібрання, яке часто дуже корисно працювало над удосконаленням обговорюваних законодавчих текстів, слід визнати, що для Сенату це повинно бути порівняно важко щонайменше. обидва представляти територіальні колективи республіки, брати на себе роль "палати мудрих", а іноді грати роль консервативного сенату імперії, не відмовляючись від здійснення цілком реальної політичної ролі.
25 Як би там не було, безсумнівно, ставиться під сумнів місце Сенату в наших установах, і цю дискусію більше не слід ігнорувати під приводом законної та необхідної поваги "Верхньої палати".
26 Справді, французький бікамералізм за часів П’ятої республіки важко описувався у звичайних правових категоріях: ні федеральний бікамералізм, ні справжній парламентський бікамералізм нашій системі не вистачало обгрунтування. Це тим більше вірно, що Конституція пропонує уряду, згідно із процедурою статті 45, абсолютну зброю проти опозиції Сенату, що дозволяє перетворити нашу систему на фактично однопалатність більшості.
27 Для повного відновлення Сенату в наших установах ми повинні повернути його громадянам і повернути його до політичних дій. Щоб задовольнити першу вимогу, перш за все необхідно розглянути можливість зміни тривалості сенаторського мандату: сьогодні ніщо не може серйозно виправдати мандат у дев’ять років, який дорівнює лише членству в Конституційній раді. На час президентського п’ятиріччя повинна бути прийнята однакова тривалість для всіх провідних політичних суб’єктів, включаючи Сенат [21]. Але немає сенсу обирати дві політичні асамблеї на однаковий термін, якщо спосіб їх призначення однаковий; Тому доцільно зберегти його специфіку в Сенаті, але шляхом оновлення: замість того, щоб уявляти обрання частини депутатів пропорційним представництвом [22], чому б не обрати цей спосіб голосування, прямий, для всіх сенаторів республіки? Таким чином, Парламент мав би серед себе зібрання справді представників усіх течій думки в рамках регіонального пропорційного голосування [23], яке також підтвердило б мандат представництва місцевих органів влади, доручених Сенату.
28Ця істотна зміна строку повноважень та способу голосування, що застосовується до сенаторів, мала б безперечну перевагу, пропонуючи виборцям здебільшого відкритий політичний вибір, тоді Сенат став "великою радою думок Франції".
29Але ця система негайно стикається із запереченням: для чого може бути використана ця друга “політична” асамблея, яка стикається з Національною асамблеєю, місцем урядової більшості? Досить просто ретельно відремонтувати демократичні дебати, доки цей «новий» Сенат не залишатиметься поганим ставленням наших установ. Дійсно, ця асамблея, яка представляє різноманітність думок, представляє інтерес лише настільки, наскільки вона може повною мірою виконувати свою подвійну роль, законодавчу та наглядову. Що стосується першого пункту, і щоб не ризикувати блокуванням законодавчого процесу, доцільно зберегти резолютивну частину статті 45 Конституції, але шляхом її коригування, наприклад, закріпивши ряд сфер у що угода двох асамблей є обов'язковою або шляхом забезпечення кваліфікованих більшості, коли Національні збори приймають рішення в крайньому випадку [24].
30Один заперечить, що ця система може створити інституційний параліч, надавши Сенату надмірну владу запобігати. Так, але одна з двох речей: якщо ми хочемо, щоб Сенат відігравав повну роль у наших установах, ми повинні посилити його можливості для дії та фактично обмежити однопалатність; або ж ми повинні чисто і просто скасувати Сенат і запровадити однопалатну систему права.
31 Однак, якщо за природою речей влада повинна зупинити владу, чи не бажано, щоб асамблея, що широко представляє течії думок, могла зупинити можливі помилки більшості іншої асамблеї? Демократія більше не повинна бути тимчасовою "диктатурою" більшості, а знову стати процесом обміну та дискусіями. Цей оновлений Сенат міг би значно сприяти цьому, будучи чітко введеним у політичні дії. У тому ж дусі, можливості контролю, що пропонуються Сенату, повинні бути особливо розроблені, щоб дозволити найширший розвиток ініціатив: не будучи "підрядним" підпорядкуванням уряду, більшість сенаторів (за своєю природою змінюється з огляду на спосіб голосування) може бути визначальний фактор у здійсненні постійного контролю за діями уряду, тобто відповідність його цілей та ступінь досягнення запланованих програм.
32Ми не можемо закінчити цей короткий огляд, не зазначивши остаточної вимоги, сумісної з демократією: прозорості. За останні роки обидві асамблеї доклали неабияких зусиль, щоб зробити себе більш доступними для громадян та виглядати справді як скляні будинки. Ці зусилля повинні бути продовжені та розширені, зокрема щодо фінансового функціонування асамблей, які повинні стати більш прозорими та відкритими для зовнішнього світу. Пора детальних бюджетів асамблей бути відомими та контролюватися, відповідно до норм загального права, Рахунковою палатою; Пора непрозорості зникне на цьому місці. Очевидно, що Парламент законно закликає підвищити свою роль та свою інституційну присутність; ця вимога не може бути виконана без кращої прозорості організації та функціонування наших зборів.