Підсумковий аркуш Фінансова допустимість парламентських ініціатив щодо статті

Ключовий момент: короткий зміст аркуша

Стаття 40 Конституції обмежує повноваження парламентарів щодо фінансових питань. Він забороняє будь-яке створення або посилення державного збору та дозволяє скорочення державного ресурсу лише в тій мірі, в якій це компенсується збільшенням іншого ресурсу. Що стосується асигнувань, відкритих фінансовими законопроектами, то органічний закон від 1 серпня 2001 р., Що стосується законів про фінанси (LOLF), зменшив суворість цього обмеження, дозволивши парламентаріям здійснювати переміщення між програмами тієї ж місії без збільшення загальної суми його кредити.

аркуш

Окрім статті 40 Конституції, також контролюється дотримання органічних положень, що стосуються законодавства про фінанси (LOLF) та законів про фінансування соціального забезпечення (органічних положень Кодексу соціального забезпечення).

Стаття 40 Конституції, незмінна з 1958 року, передбачає, що " пропозиції та поправки, сформульовані членами парламенту, неприпустимі, коли їх прийняття призведе або до скорочення державних ресурсів, або до створення або збільшення державних посад ".

Це обмеження фінансової ініціативи парламентаріїв є одним із складових елементів "раціоналізованого парламентаризму", який характеризує інститути П'ятої республіки.

І. - Процедура

Методи контролю викладені у статті 89 Регламенту Національних зборів.

Відповідно до пункту 5 цієї статті, процедура, докладно описана нижче, застосовується за тих самих умов для контролю за дотриманням органічних норм (LOLF та LOLFSS).

1. - До подання

Відповідно до практики Конституційної ради, « відповідність статті 40 Конституції вимагає систематичної перевірки прийнятності […] пропозиції та поправки, сформульовані депутатами, і це до оголошення їх подання "І" перш ніж їх можна буде опублікувати, розповсюдити та обговорити "(Рішення № 2009-581 DC від 25 червня 2009 року).

а) Векселі

- Відповідно до пункту 1 статті 89 Регламенту Національних зборів оцінка їх допустимості покладається на делегацію Бюро Асамблеї, яка відмовляє в поданні законопроектів " коли виявляється, що їх прийняття матиме наслідки, передбачені статтею 40 Конституції ". Оскільки всі законопроекти не передбачаються для обговорення на сесії, Бюро, проте, застосовує конституційні положення з певною гнучкістю, щоб не надмірно обмежувати парламентську ініціативу. Таким чином, він визнає, наприклад, що навантаження можна компенсувати.

- Крім того, законопроекти, винесені на референдум, систематично передаються на розгляд Конституційної ради в силу органічного закону, що реалізує статтю 11 Конституції. Крім того, у своєму рішенні № 2013-681 DC від 5 грудня 2013 року Рада зазначила, що перевірка відповідності цих законодавчих пропозицій статті 40 Конституції є систематичною, в тому числі, коли питання фінансової допустимості не піднімалося заздалегідь під час парламентської дискусії.

б) Поправки

На практиці думки голови фінансового комітету щодо прийнятності поправок завжди дотримуються голова Асамблеї та голови комісій, відповідальних за це питання, хоча від них цього не вимагають.

У комітеті

Пункт 2 статті 89 Регламенту Національних зборів передбачає, що недопустимість оцінюється щодо поправок, внесених до комітету, головою відповідного комітету, а у випадку сумнівів - його офісом.

Голова відповідального комітету може проконсультуватися, якщо він вважає це необхідним, зі своїм колегою у фінансовому комітеті.

Відповідно до пункту 3 статті 89 Регламенту Національних зборів, Голова Асамблеї зобов'язаний відмовити у внесенні поправки на сесію, якщо видається, що її прийняття могло б призвести до зменшення державних ресурсів або створити або збільшити державний збір. У разі сумнівів він приймає своє рішення після консультації з головою фінансового комітету.

2. - Після подачі

Положення статті 40 Конституції можуть протистояти " в любий час »Під час законодавчої процедури урядом або будь-яким заступником до пропозицій, включаючи ті, які попередньо були б оголошені прийнятними Бюро Асамблеї, та до поправок, а також до змін, внесених комітетами до введені тексти.

У такому випадку голова фінансового комітету повинен прийняти рішення про їх прийнятність (пункт 4 статті 89 Регламенту Національних зборів).

II. - Загальні принципи: сфера застосування та довідкова основа

1. - Сфера застосування

Отже, стаття 40 Конституції, яка охоплює державні ресурси та збори, поширюється на державу, місцеві органи влади, органи соціального забезпечення (крім додаткових схем) та схему страхування на випадок безробіття.

Розширюючись, стаття 40 застосовується до державних структур, що отримують вигоду з державного фінансування: державних адміністративних установ, більшості державних промислових та комерційних установ. З іншого боку, державні підприємства не підпадають під дію статті 40, як і організації професійного навчання.

2. - Довідкова база

Базовою базою є термін порівняння, обраний для оцінки дорогого характеру парламентської ініціативи, тобто або втрати доходу, яку вона спричиняє, або створення або збільшення тягаря, на який вона впливає.

Можливі базові показники такі:

- чинне законодавство (зокрема чинні закони та нормативні акти);

- запропоноване право (текст, що обговорюється);

- різні варіанти обговорюваного тексту, раніше прийняті однією з двох палат

Вибір між цими двома основами завжди робиться, в принципі, у тому сенсі, який є найбільш сприятливим для парламентської ініціативи.

Запропоноване право також може бути результатом намірів уряду, які розуміються як однозначне зобов'язання і чітко виражені в комітеті або на відкритих засіданнях. Це висловлювання повинно відбуватися до перевірки прийнятності. Пояснювальний меморандум або дослідження впливу також можуть бути збережені як намір уряду.

III. - Відносна заборона на зменшення державних ресурсів

Стаття 40 Конституції забороняє зменшення з державні ресурси через парламентську ініціативу. Вживання множини має наслідком дозволити компенсацію втрати доходу за рахунок збільшення іншого доходу.

Ця компенсація, широко відома як "застава", обумовлює прийнятність поправки або законопроекту, що призводять до втрати доходу. Компенсація повинна приносити користь громаді чи організації, яка зазнає втрат доходу. Отже, неможливо, наприклад, компенсувати втрату ресурсів, понесену державою, збільшенням податків, що стягуються місцевою владою.

Застава повинна бути реальною, а отриманий дохід повинен мати можливість ефективно сприйматися. Однак прийнято, що застава може складатися із створення нового податку або збільшення ставки існуючого податку "до суми" втрати доходу. Така практика полегшує складання проектів поправок. Насправді під час обговорення на відкритих засіданнях уряд частіше за все «знімає запоруку» з поправок, які вирішив прийняти або проти яких відмовився проти.

IV. - Абсолютна заборона на збільшення державних посад

- Стаття 40 Конституції протилежна парламентській ініціативі, яка створює або посилює ситуацію a державний збір. Вживання єдиного числа має наслідком заборону будь-якої компенсації: створення або погіршення збору не може бути передане під заставу, будь то створенням або збільшенням доходу, або придушенням або зменшенням збору. Таким чином, той факт, що створення нового збору також приносить більше, ніж пропорційні заощадження, не впливає на статтю 40: поправка або запропонований закон є неприпустимими.

Прямі та певні витрати розглядаються як витрати, але також можливі або необов'язкові витрати; отже, поправки, які відкривають юридичну можливість витрат.

З іншого боку, прості управлінські збори, що визначаються як заходи, витрати яких на державні фінанси явно можна нести за рахунок мобілізації вже існуючих адміністративних ресурсів, не поширюючи повноважень відповідних органів, не є неприпустимими. Ненормативні положення та положення, що вимагають від уряду подати звіт до парламенту, також все ще допустимі.

Отже, стаття 40 є дуже суворою, коли мова йде про витрати, тоді як на практиці вона менш обов’язкова для парламентської ініціативи, коли мова йде про доходи (пор. III).

- З моменту набуття чинності органічним законом від 1 серпня 2001 року, що стосується фінансового законодавства (LOLF), умови застосування статті 40 до поправок, що стосуються фінансових векселів, були роз'яснені та стали більш гнучкими.

Стаття 47 Закону про захист прав людини передбачає, що для цілей статті 40 " звинувачення розуміється, що стосується поправок до асигнувань, місії ". Тому парламентарі можуть пропонувати переміщення асигнувань між програмами тієї самої місії без збільшення загальної суми останніх. Отже, розширено підставу для права внесення змін, яке раніше здійснювалося на рівні глави бюджету. Це значне послаблення стосується лише поправок, що стосуються асигнувань.

Поправки до асигнувань повинні бути чітко обґрунтованими, тобто як збільшення асигнувань на одну програму, так і зменшення асигнувань на одну або кілька інших програм повинні бути обґрунтованими і підлягати точному встановленню.

- Органічний закон від 2 серпня 2005 року про закони про фінансування соціального забезпечення передбачав подібну систему фінансової допустимості. Він, зокрема, передбачає, що " плата стосується змін до законопроектів про фінансування соціального страхування, які застосовуються до цільових показників витрат, кожної цільової витрати за галузями чи національної цільової витрати на медичне страхування ". Тому парламентарі можуть подати поправки, збільшуючи обсяг однієї або декількох підцілей, включених до цілі видатків, за умови, що сума останньої не збільшується, тобто зменшуючи обсяг однієї або декількох підцілей. Або кілька інших підцілей.

V. - Застосування органічних положень до парламентських ініціатив

1. - Органічний закон, що стосується фінансового законодавства

Поправки, незалежно від тексту, до якого вони застосовуються, повинні відповідати положенням органічного закону, застосовуючи останній абзац статті 47. Це положення має наслідком:

- зберегти специфіку фінансового законодавства, запобігаючи будь-якому включенню в них положень, чужих для їхньої галузі; ці положення, кваліфіковані як "бюджетники", не можуть бути включені до закону про фінанси. На цій підставі, наприклад, поправки, що стосуються відносин між банком та його клієнтами або зміни кримінального правопорушення, були визнані неприйнятними;

- захистити ексклюзивне законодавство про фінанси; "звичайний" закон не може включати жодних положень, які LOLF зберігає для виключного законодавства про фінанси (наприклад, розподіл на користь іншої юридичної особи доходу, створеного на користь держави).

LOLF підтверджує розділення законів про фінанси: усі положення, що впливають на загальну рівновагу, мають міститися в першій частині (що стосується доходів та балансу). Положення, що впливають на фінансовий рік, наступний за тим, до якого стосується відповідний рахунок до фінансів або стосуються не обмежених призначених податків або місцевого оподаткування, містяться у другій частині (що стосується головним чином витрат). Отже, під страхом покарання за неприйнятність, поправки повинні бути внесені до відповідної частини.

2. - Органічні положення, що стосуються законів про фінансування соціального забезпечення

Заборона "соціальних вершників", тобто всіх положень, чужих галузі законів про фінансування соціального страхування, стаття LO 111-3 Кодексу соціального страхування, яка випливає з органічного закону від 2 серпня 2005 р. (LOLFSS), також передбачає для захисту домену цих конкретних законів, зокрема їх виключного домену (наприклад, розподіл ексклюзивного доходу від соціальних схем третій стороні).

Починаючи з 1971 року та через нерегулярні проміжки часу, кілька голів фінансового комітету публікували інформаційний звіт, в якому викладалися умови, за яких вони здійснювали контроль фінансової допустимості парламентських ініціатив. Остання доповідь - пана Жиля Карреса (XIV-й законодавчий орган, № 4546).