Підсумковий аркуш Парламентський огляд законів про фінансування соціального забезпечення - Роль та
Ключовий момент: короткий зміст аркуша
Незважаючи на те, що фінансові маси більші, ніж у державному бюджеті, контроль урядової політики щодо соціального забезпечення здебільшого уникнув парламенту через спочатку спільну діяльність та фінансування соціального забезпечення. Оскільки податки, а вже не лише соціальні внески, стали основним джерелом фінансування видатків на соціальне забезпечення, Парламент вже більше двадцяти років висловлюється з цього питання.
Спеціальна категорія законів про фінансування соціального забезпечення (LFSS) була введена конституційним переглядом від 22 лютого 1996 року (1). У рамках конституційних положень, доповнених органічним законом, умови щорічної перевірки законопроектів про фінансування соціального страхування (PLFSS) Національною асамблеєю відрізняються від умов звичайних законопроектів.
(1) Конституційний закон № 96-138 від 22 лютого 1996 року про введення законів про фінансування соціального забезпечення.
I. - Закони про фінансування соціального забезпечення: специфіка, зміст, презентація, додатки
1. - Особлива категорія звичайного права з чітко визначеним обсягом
Стаття 34 Конституції передбачає, що закони про фінансування соціального забезпечення " визначати загальні умови його фінансового балансу та, беручи до уваги прогнози доходів, встановлювати цілі своїх витрат за умов та за умови застережень, передбачених органічним законом ".
Конкретні правила, що застосовуються до них, випливають із органічного закону № 96-646 від 22 липня 1996 р., Зміненого законами № 2005-881 від 2 серпня 2005 р. Та № 2010-1380 від 13 листопада 2010 р. Ці органічні положення кодифікуються переважно за статтями від LO 111-3 до LO 111-10-2 Кодексу соціального страхування.
Як і законодавство про фінанси, LFSS - це особлива категорія звичайного права, умови перевірки якої визначаються конкретними правилами (пор. інфра) і периметр, визначений Конституцією та органічним законом.
Соціальне забезпечення, у значенні LFSS, означає основні обов'язкові схеми та кошти, що сприяють їх фінансуванню:
- основні обов’язкові схеми в основному включають загальну схему, Mutualité sociale agricole (MSA) та схему соціального страхування для самозайнятих (RSI);
- Фонд солідарності похилого віку (ФСС) зараз є єдиним фондом, який допомагає фінансувати обов’язкові схеми;
- додаткові схеми та страхування на випадок безробіття виходять за межі сфери соціального забезпечення у значенні LFSS.
Також до сфери дії LFSS входять Пенсійний резервний фонд (FRR), Фонд амортизації соціального боргу (CADES) та Національний фонд солідарності для автономії (CNSA).
Як і у законодавстві про фінанси, ми можемо виділити чотири сфери LFSS:
- Обов'язкове поле стосується заходів, які повинні бути включені до закону про фінансування. Згідно зі статтею 34 Конституції, LFSS повинен визначити загальні умови фінансової рівноваги соціального забезпечення, прогнозувати її доходи та встановлювати цільові витрати. Починаючи з 2005 року, LFSS включає балансуючі таблиці, які представляють для кожного фінансового року фінансовий стан за галузями загальної схеми, всіх основних обов'язкових схем, а також організацій, що вносять вклад у їх фінансування. Стаття L.O. 111-3 Кодексу соціального страхування передбачає, що рахунки схем та організацій соціального забезпечення повинні бути регулярними, щирими та давати справжнє та чесне уявлення про їх активи та їх фінансове становище (2);
- ексклюзивний домен стосується заходів, які, хоча вони і не обов’язково повинні міститися у законі про фінансування, не можуть міститися в іншому законі (розподіл - повний або частковий - будь-якій іншій юридичній особі виключного доходу від основних схем та органів, що вносять вклад у їх фінансування; -компенсація державою за заходи звільнення від сплати соціальних внесків);
- спільний домен стосується заходів, які можуть міститися у законі про фінансування, але можуть міститися в іншому законі, як правило, положень, що змінюють базу або ставку податку, доходи якого розподіляються до органів соціального забезпечення, або навіть заходів, що дозволяють покращити інформація про доходи та витрати на соціальне страхування;
- заборонений домен відноситься до "соціальних вершників", тобто до заходів, чужих галузі LFSS (пор. інфра).
2. - Структура законів про фінансування соціального забезпечення
Закон про фінансування соціального забезпечення на рік ні + 1 складається з чотирьох частин.
перша частина відноситься до останнього закритого фінансового року і являє собою еквівалент закону, що регулює державні фінанси, тобто форму закриття рахунків за рік n-1.
друга частина присвячений положенням, що стосуються поточного року (року ні), що дозволяє уряду пропонувати парламенту прийняти виправлення даних, прийнятих у законі про фінансування на рік ні. Ця частина розділена на дві підчастини, перша стосується доходів та загального балансу, друга стосується витрат. Ця частина певним чином відповідає змінам закону про фінанси до державного бюджету. Слід зазначити, що якщо органічний закон передбачає реальні закони про коригувальне фінансування, було оприлюднено лише два - у 2011 та 2014 роках.
третя частина встановлює прогнози доходів та загальний баланс систем загальнообов’язкового базового соціального забезпечення та організацій, що сприяють їх фінансуванню на рік n + 1; на додаток до балансових таблиць, що стосуються року n + 1 (доходи, витрати та залишки), таким чином, він встановлює межі авансових платежів, до яких можуть вдаватися схеми (3) .
четверта частина встановлює цільові показники витрат для різних галузей соціального забезпечення (хвороби, нещасні випадки на виробництві - професійні захворювання, старість та сім'я). Найважливіша мета - і найкоментарніше - це, безсумнівно, ціль національних витрат на медичне страхування (ONDAM), розбита на шість підцілей у PLFSS 2017 (4); ONDAM надає тенденцію найважливіших фінансових сум та відображає пріоритети, прийняті урядом у політиці догляду.
3. - Документи, що додаються до рахунків на фінансування соціального страхування
До PLFSS додається близько десяти додатків, три з яких становлять особливий інтерес: один визначає фінансовий вплив нових запропонованих заходів; інший аналізує звільнення від сплати внесків та внесків на соціальне страхування та розмір фінансової компенсації, що виплачується державою на соціальне забезпечення; нарешті, і найголовніше, додаток об’єднує дослідження впливу кожної із статей, що містяться в первинному законопроекті.
Крім того, LFSS затверджує два звіти, які додаються до них (5): один стосується фінансового стану соціального забезпечення та описує заходи, заплановані для розподілу надлишків або покриття дефіциту, який спостерігався за останній закритий фінансовий рік. інший стосується прогнозованого розвитку фінансів соціального забезпечення на наступні чотири роки.
II. - Конкретна парламентська процедура
Починаючи з органічного закону від 2 серпня 2005 року, Парламент брав участь у підготовці законопроекту про фінансування завдяки проведенню навесні дебатів щодо державних фінансів, які стосуються державного бюджету, а також соціальних та місцевих фінансів. Ці дебати ініціюються на основі звіту, представленого урядом.
Як і у випадку із законами про фінанси, уряд має монополію на подання законів про фінанси, що може бути результатом лише прийняття законопроекту. Стаття 47-1 Конституції визначає основні особливості процедури, яка застосовується до розгляду Парламентом PLFSS парламентом.
1. - Дискусія в рамках конституційних термінів
Стаття 39 Конституції передбачає, що PLFSS, як і фінансові рахунки (PLF), спочатку подаються до Національної Асамблеї. Фінансовий рахунок року n + 1 повинен бути розміщений на його столі не пізніше 15 жовтня року ні.
Як і у статті 47 щодо фінансових законопроектів, стаття 47-1 Конституції чітко визначає строки розгляду фінансових законопроектів: якщо Національна асамблея не проголосувала у першому читанні протягом двадцяти днів після здачі проекту на зберігання, уряд захоплює Сенат . Останні повинні прийняти рішення протягом п’ятнадцяти днів. Якщо парламент не ухвалив рішення протягом загального періоду п’ятдесяти днів, положення законопроекту можуть бути реалізовані постановою, чого досі не було.
Органічний закон від 2 серпня 2005 року передбачає прискорену процедуру, яка застосовується законом до експертизи PLFSS. Останній абзац статті 42 Конституції також передбачає, що період шести тижнів, який в принципі повинен пройти між поданням тексту та його обговоренням на відкритих сесіях, не застосовується до PLFSS.
Як і у законодавстві про фінанси, відповідним цим обов'язковим термінам є особливий захист у галузі законів про фінансування соціального забезпечення. Таким чином, положення, які не пов'язані з фінансуванням соціального забезпечення, вважаються "соціальними гонщиками" і піддаються цензурі як такі:
- або головою фінансового комітету, у разі парламентських поправок (пор. аркуш № 38);
- або Конституційною радою, компетенція якої в цьому питанні поширюється на поправки до уряду і навіть на статті первинного законопроекту.
2. - Іспит у комітеті
На відміну від ФЗО, які відповідно до органічного положення передаються до фінансових комітетів, законопроект про фінансування не передається автоматично до парламентських комітетів, що відповідають за соціальні справи. Однак як у Національних зборах, так і в Сенаті Комітет із соціальних питань традиційно відповідає за суттєву експертизу PLFSS; фінансовий комітет, приймає його для висновку.
Щороку Комітет з соціальних питань призначає своїх доповідачів, шість за кількістю на кінець 14-го законодавчого органу, відповідальних відповідно за: доходи та загальний баланс; галузь хвороби; нещасні випадки на виробництві - галузь професійних захворювань; медико-соціальний сектор; гілка старості та родинна гілка (6). Кожен із цих доповідачів пише частину звіту, присвячену законопроекту. Вони контролюють і контролюють застосування законодавства про фінансування та оцінюють усі питання, що стосуються фінансів соціального забезпечення; з цією метою вони можуть проводити перевірку документів та на місці. До 10 липня кожного року вони надсилають анкети до уряду з метою підготовки до перевірки майбутнього законопроекту про фінансування. Комісія з соціальних питань може також спостерігати за застосуванням LFSS протягом року завдяки роботі місії з оцінки та контролю законів про фінансування соціального забезпечення (MECSS), створених в ній.
Робота над PLFSS розпочинається в середині вересня із заслуховування Комітетом з соціальних питань першого голови Счетної палати та презентації щорічного звіту Суду про застосування LFSS.
Заслухавши міністрів після прийняття законопроекту Радою міністрів, Комітет із соціальних питань вивчає текст. Зазвичай необхідно три-чотири засідання, враховуючи кількість статей та поправок, які слід розглянути (відповідно 60 та 443 для законопроекту про фінансування соціального забезпечення на 2017 рік).
3. - Обговорення на відкритому засіданні
Відповідно до пункту 2 статті 42 Конституції, публічна експертиза PLFSS, як і PLF, розпочинається на основі тексту, представленого урядом.
Порядок обговорення PLFSS визначається Конференцією Президентів. Що стосується порядку денного Національних зборів та враховуючи дуже короткі терміни, накладені текстами, обговорення PLFSS відбувається протягом останнього тижня жовтня, після прийняття першої частини PLF. Так звана процедура "запрограмованого законодавчого часу" (встановлення максимальної тривалості перевірки тексту) не застосовується до перевірки PLFSS.
Обговорення на відкритих засіданнях зазвичай триває чотири-п’ять днів. Хоча він дотримується звичайних правил обговорення законопроектів, він має особливості у порядку голосування різних частин законопроекту. Справді, стаття LO 111-7-1 Кодексу соціального страхування передбачає, зокрема, що четверту частину законопроекту про фінансування - включаючи положення, що стосуються витрат на майбутній рік - не можна ставити під сумнів. До прийняття Частини III - включаючи положення, що стосуються доходів та загального балансу за той самий рік.
Нарешті, можливість для уряду звернутися до пункту 3 статті 49 Конституції (зобов'язання взяти на себе відповідальність за голосування тексту) зберігалася без обмежень щодо голосування PLFSS.
4. - Парламентський човник та оприлюднення закону
Оскільки прискорена процедура застосовується правомірно, отже, законопроект про фінансування є предметом засідання змішаного спільного комітету (КМП), який відповідає за вивчення положень тексту, що все ще обговорюється, після його прочитання в Сенаті. Процедура, яка застосовується у разі успіху КМП (складання тексту) або відмови цього комітету, є звичайною процедурою, що застосовується до всіх законопроектів.
До його оприлюднення закон про фінансування підлягає оцінці Конституційною радою, якщо його приймають до нього, що завжди було дотепер. Конституційний суддя розробив велику судову практику.
Зокрема, він неодноразово осуджував деякі положення, які вважаються "соціальними гонщиками", або тому, що вони явно не підпадають під сферу соціального забезпечення (наприклад: обов'язок роботодавця пропонувати план мобільності своїм працівникам), або тому не мати прямого та достатнього впливу на загальні умови його фінансового балансу (приклад: дозвіл на вакцинацію центрами медичного огляду або домовленість про спільне прийняття відпустки між батьками).
Таблиця перехресних посилань
Ця ж стаття кодексу також передбачає сертифікацію рахунків підприємств Рахунковою палатою.
Слід зазначити, що на відміну від держави, організації соціального захисту в принципі не уповноважені брати борг на постійній основі; використання запозичень просто призначене для покриття внутрішньорічних потреб у грошових потоках.
Знаючи, що кількість підцілей не може бути менше п’яти (стаття L.O. 111-3 Кодексу соціального страхування). Підцілі 2017 року такі: витрати на догляд за містом; витрати, що стосуються закладів охорони здоров’я; внесок медичного страхування у витрати на заклади та послуги для людей похилого віку; внесок медичного страхування у витрати на заклади та послуги для інвалідів; витрати, пов'язані з Регіональним фондом втручання (FIR); інша підтримка.
На відміну від додатків до PLFSS, які мають інформативний характер, звіти, про які йдеться, офіційно приймаються Парламентом, коли проголосуються дві статті законопроекту.
Відповідно до статей 39 та 47 Регламенту, в їх формулюванні, що випливає з резолюції від 28 листопада 2014 р., Комітет з соціальних питань призначає із 15-го законодавчого органу генерального доповідача, сфера компетенції якого залишається на цьому етапі. точніше.