Структура аграрної політики SpringerLink

  • Пітер Х. Файндт
  • Крістін Крамер
  • Андреа Фрю-Мюллер
  • Алоїс Хайсенгубер
  • Клаудія Поль-Востль
  • Кай П. Пурнхаген
  • Фабіан Томас
  • Керолайн ван Берс
  • Фолькмар Волтерс

Резюме

Цей розділ показує, що залежність спільної аграрної політики Європейського Союзу від інституційного шляху призвела до історично закріпленого особливого становища аграрного сектору. Як результат, цілі політики доходів домінують у аграрній політиці. Збереження природи та охорона навколишнього середовища залишаються маргінальними і повинні забезпечуватися в першу чергу регулятивними засобами. Існують дефіцити регулювання та впровадження, часто в результаті виключень для сільського господарства. Однак тиск на дії може бути результатом ще трьох останніх подій у законодавчій базі: включення раніше окремих норм сільськогосподарського ринку до загальних регламентів внутрішнього ринку ЄС, наслідків, пов'язаних із відповідальністю стандартів захисту споживачів уздовж ланцюжка створення вартості та транснаціональних стандартів приватного права. Нові концепції, такі як стійкість та адаптивне управління, а також підходи до поведінкових наук, дають пропозиції щодо подальшого розвитку підходів до управління.

політики

Попередня глава. 3 показав, що багато природних та екологічних ресурсів не у хорошому стані і часто продовжують негативно розвиватися. Крім того, було показано, як переважні методи управління земельними ресурсами суттєво сприяють описаним проблемним зонам. Цей опис держави виявляє чітку необхідність політичних дій щодо захисту природних ресурсів. Очевидно, на даний момент це недостатньо задоволено. Тому з точки зору охорони природи та навколишнього середовища, політична невдача повинна бути діагностована. У цьому розділі аналізується структура аграрної політики. Основна увага приділяється логіці розвитку Спільної сільськогосподарської політики (САР) та нормативно-правовій базі з метою виявлення причин невдалої політики. Тоді будуть представлені нові, інноваційні підходи для кращої інтеграції питань охорони природи та довкілля у сільськогосподарську практику та в аграрну політику. Загалом, метою цього розділу є визначення можливих вихідних точок для реформ для покращення охорони природи та навколишнього середовища.

4.1 Політична логіка САР: між політикою доходів та екологічною інтеграцією

Політологічне обговорення аграрної політики обертається навколо трьох основних питань: Чому аграрна політика змогла утвердитися і стабілізуватись як відносно автономне та ізольоване політичне поле поза загальною економічною політикою? Як змінюється аграрна політика під впливом дедалі більшої взаємодії з іншими сферами політики, зокрема з питань охорони природи, екології та торгівлі? Як можна пояснити зміни та стабільність в аграрній політиці?

Основні праці з питань аграрної політики виникли в результаті підходу історичного інституціоналізму, який підкреслює важливість політичних ідей та політичних парадигм. Тут було розроблено, що Спільна сільськогосподарська політика (GAP) Європейського Союзу має своє історичне коріння в заходах цінової підтримки, які вживаються в Німеччині та інших західних країнах з кінця XIX століття для захисту виробників у деяких сільськогосподарських підгалузях та спеціальному національному Встановлено значення сільськогосподарського виробництва та особливості сільськогосподарських ринків (Tracy 1989).

З Порядком дня 2000, прийнятим у 1999 р., Програми підтримки інвестицій у модернізацію, агроекологічні заходи та регіональний розвиток сільських територій (включаючи LEADER) були об’єднані в політику розвитку сільських територій, що є чинною „Другою опорою”. Так звана реформа Фішлера 2003 року призвела до значного розмежування прямих платежів з виробництвом та їх зв'язуючого зв'язку з дотриманням ряду нормативних вимог (перехресне дотримання, менш популярний варіант для держав-членів у Порядку денному 2000). Остання реформа САП 2013 року пов'язує виплату 30% прямих платежів з вимогами щодо надання 5% площі ферми як пріоритетної екологічної зони, для сівозміни та утримання постійних пасовищ (так зване озеленення першого стовпа).

Те, наскільки змінився GAP, який часто критикували як дисфункціональний, суперечливий і залежить від концептуальних рамок діагнозу. З одного боку, історико-інституційний аналіз довгострокового розвитку САР свідчить про високий ступінь залежності шляху на рівні політичних ідей та інструментів політики (Kay 2003; Greer 2005). З іншого боку, спостерігаються суттєві зміни політики через довші проміжки часу у формі запровадження нових політичних інструментів - зокрема, агроекологічних програм, єдиної фермерської виплати, перехресного дотримання та зобов'язань щодо екологізації - дизайн та обгрунтування яких потім часто значно змінюються в подальших реформах.

Дискусія щодо змін в аграрній політиці призвела до діагностики кумулятивної зміни парадигми, що призвело до кардинальних змін у сільськогосподарській політиці через низку менших етапів реформ (Coleman et al. 1997). Є два заперечення проти цього висновку, з одного боку, проти діагнозу зміни ідеальних основ САР, з іншого боку, проти діагнозу суттєвої зміни політичної логіки САР.

Аграрний винятковість ґрунтується на припущенні, що сільське господарство сприяє досягненню ключових цілей державної політики, але механізми вільного ринку не є найкращим способом забезпечення ефективного та продуктивного сільського господарства (Coleman et al. 1997; Grant 1997; Skogstad 1998). Ця парадигма має продуктивістську спрямованість і припускає, що сільське господарство потребує державної підтримки.

Парадигма ліберального ринку припускає, що сільське господарство може конкурувати з іншими галузями та країнами на ринку за обмежені ресурси, і тому не вимагає ні зовнішнього захисту, ні спеціальних галузевих нормативних актів. Перехідні норми - такі як тимчасові прямі платежі - можуть пом'якшити труднощі в умовах лібералізації ринку з соціальних або політичних причин.

Парадигма багатофункціонального сільського господарства припускає, що фермери виробляють як товарну продукцію, так і товари загального користування (ландшафти, екосистемні послуги) як побічні продукти. Оскільки для останніх механізми вільного ринку не працюють, необхідне втручання держави та механізми винагороди. Багатофункціональна парадигма поділяє з парадигмою державного сільського господарства виняткове припущення, що сільське господарство має особливі умови, але це вбачається в першу чергу в області проблем розподілу суспільних благ і менше в проблемах доходів сільського господарства. Продуктивістська орієнтація також не поділяється.

Парадигма глобалізованого сільського господарства можна розуміти як подальший розвиток ринково-ліберальної парадигми в умовах глобально інтегрованих ланцюгів створення вартості. З огляду на поширення державних та приватних стандартів, на перший план висувається гармонізація соціальних та екологічних стандартів (Josling 2002). У рамках парадигми можуть бути встановлені різні акценти, наприклад, якщо на перший план виходить або підтримка та розповсюдження високих стандартів, або заклик до доказових правил та заходів. Хорошим прикладом є суперечка про важливість принципу обережності, наприклад при регулюванні їжі з генетично модифікованими інгредієнтами.

Всебічне опитування суб’єктів аграрної політики в Німеччині показало наявність усіх чотирьох парадигм, але їх елементи часто поєднуються акторами (Feindt 2008). В результаті, з одного боку, немає ідеальної однорідності чи гегемонії в політичному полі, але суб'єкти аграрної політики рухаються у різноманітній галузі дискурсу, в якій залежно від ситуації на перший план можуть бути висунуті різні аспекти. Висновки Alons і Zwaan (2015) вказують на подібний напрямок. Аналізуючи дискурси аграрної політики в Брюсселі, а також у Німеччині, Франції та Великобританії, вони показують, що представники уряду використовують стратегічно найрізноманітніші обґрунтування для САР з одного боку, досягти згоди в рамках спільних переговорів (координаційна функція дискурсу), а з іншого боку, донести CAP до відповідних вітчизняних адресатів (комунікативна функція дискурсу). Ці дослідження показують, що існує безліч перекриваються дискурсів щодо європейської аграрної політики, кожен з яких може справедливо посилатися на певні аспекти ідеальних рамок САР, і стратегічно ігноруючи інші аспекти.

Цей аргумент підсилює знаходження яскраво вираженої залежності шляху спільна аграрна політика. Це пояснюється різними факторами. Перш за все, європеїзація аграрної політики проходила із сильною інституційною ізоляцією CAP, яка до останньої інституційної реформи ЄС по суті визначалася між Генеральним управлінням сільського господарства (DG Agri) Комісії ЄС та Радою міністрів сільського господарства, і яка також підтримувалася рамками європейського законодавства (див. Також Oppermann et al. 2011: § 24, граничний номер 11; Purnhagen and Schebesta 2017). Часто очікувалось, що інституційна реформа ЄС, яка перевела САР в область спільного вирішення Парламентом, більше відкриє дискусії для несільськогосподарських інтересів. Насправді, однак, ця інституційна реформа насправді призвела до посилення аграрних інтересів через провідний аграрний комітет Парламенту ЄС (Greer and Hind 2012).

Дослідження, які є більш політично вмотивованими, показують, що існуюча аграрна політика захищається з великими витратами тими групами, які значною мірою отримують від цього користь. Мережі аграрної політики, ті, що утвердилися в державах-членах і спочатку в ЄЕС, потім в ЄС і, нарешті, в ЄС і взаємно стабілізуються з інституційними структурами, вважаються тісно пов'язаними та відносно закритими (Jordan et al. 1994; Daugbjerg 1997, 1999). З середини 90-х років спостерігається втрата виключно аграрного характеру мереж аграрної політики, що також пропонується як пояснюючий фактор зміни змін у парадигмах аграрної політики (Coleman et al. 1997). Навіть під час реформи Фішлера та під впливом кризи BSE зацікавленим організаціям у сільськогосподарському секторі було присвоєно найбільший потенціал впливу, як показало опитування суб'єктів сільськогосподарської політики у Німеччині та Брюсселі 2003 року (Feindt 2008).

Однак основні реформи ускладнюються необхідністю логіки перерозподілу у переговорах щодо фінансової бази САР. домінує, коли держави-члени в основному зосереджуються на своїй позиції чистого внеску поважайте, високо думайте про це. В цілому це також має ефект збереження структури, оскільки нові інструменти або зміни ключа фінансування або не є нейтральними до розподілу, або наслідки розподілу важко передбачити (Ackrill 2005; Ackrill and Kay 2006). Зокрема, цей механізм перешкоджає перенесенню коштів із 100% фінансуваного ЄС Першого стовпа на просто дофінансований Другий стовп, поки не укладено спеціальних угод щодо такої “модуляції”.

Загалом, САР розроблена таким чином, що сильні економічні та соціальні групи, а також важливі сили в парламентах та урядах держав-членів ЄС мають значну зацікавленість у її продовженні - самозміцнюючому ефекті, який також перетворюється на позитивні відгуки про політику (Пірсон 1993; Даугб'єрг 2003).

Основні реформи САР лише зазнають значного тиску з боку інших областей політики, особливо торгової та фінансової політики (Ackrill et al. 2008). Реформі 1992 року передував зрив переговорів про створення Світової організації торгівлі в Брюсселі в 1990 році. Без фундаментальної реформи САП, тому Уругвайському раунду загрожував би провал (Swinbank 1993, 1999; Swinbank and Tanner 1996). Крім того, реформа МакШаррі була в контексті нової середньострокової фінансової бази (1993–1999 рр.), Яка обмежила зростання сільськогосподарських витрат, і неминучого розширення ЄС на півночі в 1995 р. Дискусія щодо Повестки дня 2000 р. У 1999 р. Не мала такого сильного проблемного тиску і він залишився за незначними реформами. Однак у реформі Фішлера 2003 р. Спостерігалася комбінація тиску на торгову політику (Дотський раунд ГАТТ), тиску на навколишнє середовище та споживчу політику внаслідок кризи БФБ (Purnhagen 2013a, с. 24–42) та фінансового тиску напередодні Розширення ЄС на схід десятьма новими членами, деякі з яких мають важливий аграрний сектор та значні структурні проблеми (Daugbjerg and Swinbank 2007).

Розробка нормативної бази, регулює наслідки сільськогосподарської діяльності, що стосується охорони природи, охорони навколишнього середовища та законодавства про споживання;

Зусилля, спрямовані на наближення САР до загальних рамок регулювання внутрішнього ринку підпорядкувати;