Чому українська реформа децентралізації важлива для всього пострадянського простору
Андреас Умланд (Інститут євроатлантичного співробітництва, Інститут євроатлантичного співробітництва (Київ))
Хоча про бойові дії на сході України, створення нових антикорупційних інституцій, неминучу автокефалію Української православної церкви та наслідки безвізового режиму ЄС широко повідомляють та активно обговорюють, глибока зміна місцевого самоврядування, яка триває з 2014 року, здається відносно нудною темою. Однак через п’ять років після Майдану муніципальна реформа є прикладом успіху, який заслуговує на особливу увагу завдяки не лише внутрішньому, а й зовнішньополітичному виміру.
В основному непоміченим, загальнонаціональна трансформація української муніципальної системи розквітала однією з найбільш послідовних та успішних реформ після Майдану. Реорганізація місцевої політичної влади та місцевих державних фінансів в Україні зазвичай називається просто "децентралізацією". Нічого не підозрюючі іноземні коментатори іноді розглядають українську реформу децентралізації як щось нав'язане зовні - ініційоване, наприклад, угодою про асоціацію з ЄС або навіть конфліктом з Росією та пов'язаними з нею Мінськими угодами, в яких трапляється термін "децентралізація".
Дійсно, масштабна адміністративна реструктуризація, яка зараз відбувається в Україні, має не національне, а іноземне коріння. Він був задуманий задовго до початку «української кризи» у 2013/14 рр. І вже був на порядку денному після Помаранчевої революції 2004 р. Однак лише до перемоги так званої Революції Гідності в 2014 році в квітні 2014 року розпочався всебічний процес передачі влади.
Українська реформа децентралізації поєднує низку паралельних перехідних процесів, які впливають на низку аспектів муніципальних та міських адміністрацій, їх відносини з центральною державою та взаємини між собою. Невеликі громади об’єднуються у більші та стійкіші територіальні одиниці. Центральні адміністративні органи передають повноваження виборним регіональним органам влади. Бюджетна та законодавча компетенція передається від національних та регіональних установ на місцевий рівень. Так звані об’єднані територіальні громади (ПТГ) вступають у відносини співпраці між собою. Більш-менш основні обов'язки в галузі освіти та охорони здоров'я передаються новим великим муніципалітетам.
Як і скрізь у світі, децентралізація в Україні має ряд позитивних наслідків для повсякденного життя її громадян. Державне управління стає більш ефективним, гнучким та прозорим. Зміцнюється зв’язок між державою та суспільством, а отже, підвищується демократична легітимність політичних рішень. Лазівки за корупцію та зловживання службовим становищем поступово скорочуються. Заохочується економічна діяльність та конкуренція між громадами. Муніципалітети змагаються за інвестиції, туристів, проекти та персонал. Громадська активність пропагується і стає придатною для загального блага. Місцеві ініціативи можуть ефективніше впливати на процеси проектування на державному рівні.
В Україні ці та подібні позитивні ефекти загальної децентралізації набувають додаткової ваги з огляду на значення країни як другої за площею країни та ключової геополітичної країни в Європі. Який внутрішньополітичний курс бере Україна та яких успіхів чи невдач вона досягає, впливає на загальноєвропейську безпеку та стабільність, відносини між посткомуністичними державами та всю демократизацію Східної Європи. Нинішня та майбутня доля України буде або взірцем, або застереженням для багатьох інших держав-спадкоємців СРСР.
Насамперед, децентралізація робить Україну більш стійкою як держава, зменшуючи, викорінюючи або принаймні містячи деякі специфічні патології пострадянського державного управління. На відміну від Російської (так званої) Федерації чи інших авторитарних держав-спадкоємиць СРСР, постсоціалістична Україна ніколи не була особливо централізованою державою. Натомість з часу здобуття незалежності Україна постраждала від свого роду неформальної регіоналізації в напівавтономні домени, контрольовані бізнес-магнатами та їх мафіозними структурами. За лаштунками були і залишаються в деяких випадках економічні начальники, бюрократи або політики, які, як покровителі клієнтських мереж, проникають чи контролюють багато інституцій. Сфера влади окремих кланів цього типу може охоплювати певний макрорегіон, такий як Донецький басейн (Донбас), певний район (область) або певне більше місто та його околиці.
Явно місцевий - d. H. комунальна чи муніципальна - орієнтація української адміністративної реформи не скасовує ці кланові структури, але допомагає послабити, придушити або зламати їх. Це трапляється серед іншого. шляхом передачі повноважень територіальним громадам, які діють на рівні нижче рівня більшості неформальних кланів. Це робить захоплення державних органів - так зване захоплення держави - групами інтересів не неможливим, але більш складним, детальним, більш трудомістким і, отже, менш привабливим. Іноді децентралізація просто переносить корупцію з національного чи регіонального на місцевий рівень. В окремих випадках певні місцеві клани можуть навіть скористатися цим, якщо вони раніше були активними в комунальному чи міському контексті.
Однак загалом децентралізація зміцнює верховенство права в Україні та сприяє економічному розвитку. Місцеві органи самоврядування, оснащені новими повноваженнями та більшими ресурсами, більш схильні до громадського контролю, контролю та відповідальності, ніж неовізантійські державні органи, перебрані з радянської системи. Загалом, ПТУ менш схильні до проникнення неформальних мереж, ніж старі обласні та районні адміністрації.
Крім того, передача влади комунальному рівню усуває гібридну війну Росії з її вирішальної відправної точки для диверсії. Нефедералізація децентралізації ускладнює іредентологічні операції, подібні до операцій у Сімферополі, Донецьку та Луганську навесні 2014 р. Оскільки столиці та влади областей поступово втрачають вагу, Кремлю стає важче відокремити певну територію повністю заразити. На цьому тлі розпуск все ще значною мірою радянської діючої адміністративної системи також є засобом консолідації та захисту української держави. Зняття повноважень областей та районів на користь зміцнення місцевих громад є фрагментацією політичного контролю. Це ускладнює для Кремля здійснення гібридних заходів щодо відокремлення регіону, що було успішно продемонстровано в Криму.
Децентралізація робить українську державу більш стабільною, функціональною та ефективною. Підвищена стійкість та динамізм субнаціональних підрозділів підтримує модернізацію України. Що б не зміцнило відносно плюралістичну та ліберальну українську державу - європеїзація, децентралізація, приватизація тощо - опосередковано підриває легітимність клепто-та автократичних порядків і інших пострадянських держав. Завдяки розміру, ролі та впливу України у Східній Європі, зміцнення української демократії, державності та економіки шляхом децентралізації допомагає змінити весь пострадянський простір на краще. Таким і іншим чином Майдан, який розпочав процес децентралізації, не лише змінює Україну, але врешті-решт вплине на весь регіон.
Переклад з англійської: Dr. Едуард Кляйн
Проект цього тексту вперше був представлений на форумі "Децентралізація: трансформація сучасної України" адміністрації Дніпропетровської області 26-27 квітня. Жовтень 2018 представлений у Дніпрі. Автор дякує організаторам конференції за отримані ними пропозиції.
Про автора
Лікар. Андреас Умланд - старший науковий співробітник Інституту євроатлантичного співробітництва в Києві, редактор серії книг “Радянська та пострадянська політика та суспільство”, яка видається ibidem-Verlag та розповсюджується Колумбійською університетською пресою.